Paul Craig - Ius Publicum Europaeum

94

Seit den Zeiten des liberalen Rechtsstaats bildet etwa die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ( police administratif ) in allen Verwaltungsrechtsordnungen das Rückgrat der Verwaltungstätigkeit. Da die Gewährleistung der Sicherheit nach innen fundamentaler Staatszweck ist, ist es Sache der Verwaltung, sie im Einzelfall sicherzustellen.[169]

95

Darüber hinaus hat seit Ende des 19. Jahrhunderts insbesondere die soziale Frage zur Herausbildung des Wohlfahrts- oder Sozialstaats geführt und den Kanon der Verwaltungsaufgaben um leistungs- und sozialstaatliche Angelegenheiten ergänzt.[170] In Deutschland kann die kaiserliche Botschaft von 1881, mit der die öffentliche Sozialversicherung auf den Weg gebracht wurde, als Beginn dieser bis heute nicht abgeschlossenen Entwicklung gelten. Ihre dogmatische Durchdringung blieb allerdings unvollständig, wovon nicht zuletzt der in den 1930er-Jahren von Ernst Forsthoff geprägte, diffus gebliebene Begriff der Daseinsvorsorge [171] zeugt. Hingegen gelang es Léon Duguit in Frankreich schon vor dem Ersten Weltkrieg, die Idee des sozialen Leistungsstaats in der Konzeption des service public [172] zu bündeln, die später in viele Verwaltungsrechtsordnungen mehr oder weniger modifiziert übernommen werden sollte. Auch dem Unionsrecht ist sie geläufig (Art. 14 und Art. 106 Abs. 2 AEUV).

96

In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts sind – ohne Anspruch auf Vollständigkeit – Planungs-, Vorsorge-, Infrastruktur- und Verteilungsaufgaben zu den überkommenen Verwaltungsaufgaben hinzugetreten.[173] Der Umweltschutz hat an Bedeutung gewonnen,[174] und seit 1989/1990 hat die Regulierung besonderes Gewicht erlangt.

97

Seit der Entstehung des modernen Rechtsstaats haben alle größeren gesellschaftlichen Entwicklungen den Bestand an Verwaltungsaufgaben erweitert und die Anwendungsbereiche des Verwaltungsrechts vergrößert. Die stetige Expansion der Verwaltungstätigkeit und des Verwaltungsapparats ist nicht nur ein „Lebensprinzip“ der Verwaltung,[175] die mit dem sogenannten Parkinson’schen Gesetz karikiert wird. Sie entspricht auch einem empirischen Befund.

98

So hat der im 20. Jahrhundert ausgebaute Wohlfahrts- und Sozialstaat nicht nur zu einer erheblichen Ausweitung der Verwaltungstätigkeit geführt, sondern auch ein neues Rechtsgebiet hervorgebracht, das Sozialrecht. Dies zeigt, dass der Sozialstaat in erster Linie „Verwaltungsstaat“ ist.[176] Die Erweiterung der Verwaltungstätigkeit um Planungs-, Vorsorge-, Infrastruktur- und Verteilungsaufgaben hat – je nach Verwaltungsrechtsordnung – zur Herausbildung neuer Referenzgebiete geführt: etwa des Planungs-, des Umwelt- oder des Vergaberechts. Und als sich um die Zeitenwende der Jahre 1989/1990 immer deutlicher zeigte, dass dieser Verwaltungsstaat an die Grenzen seiner Finanzierbarkeit stieß und allenthalben vom überforderten Staat, der Notwendigkeit eines „schlanken“ Staates und seiner „Neuerfindung“[177] die Rede war, sich der Staat – teils aus eigenem Antrieb, teils durch Vorgaben des Unionsrechts veranlasst – auf Feldern wie der Energieversorgung, der Telekommunikation, der Bahn und der Post[178] aus der Erfüllungsverantwortung zurückzog und auf eine bloße Gewährleistungsverantwortung beschränkte, hatte auch dies keine Reduzierung von Verwaltungsaufgaben zur Folge. Es markiert vielmehr die Geburtsstunde einer neuen Verwaltungsaufgabe, der Regulierung künstlich geschaffener Märkte.[179] Daraus ist das Regulierungsrecht entstanden.

99

Einen nennenswerten Rückbau von Verwaltungszuständigkeiten hat es – von der teilweisen Beseitigung öffentlicher Monopole abgesehen – somit praktisch nie gegeben. Im nationalen Kontext blieben Liberalisierungs- und Deregulierungsansätze bescheiden und beschränkten sich auf untergeordnete Maßnahmen wie die begrenzte Liberalisierung des deutschen Handwerksrechts.[180] Auch die mit der Herstellung des Binnenmarkts verbundenen Erwartungen an Liberalisierung und Deregulierung haben sich nicht erfüllt; die Regelungsdichte des Unionsrechts steht hinter der der Mitgliedstaaten keinesfalls zurück. In jüngster Zeit zeichnet sich zudem eine Wiederentdeckung der Erfüllungsverantwortung ab – im Energiesektor, im Schienenverkehr und (im Gefolge der Finanzmarktkrise der Jahre 2008/2009 und der seither andauernden Staatsschuldenkrise) nicht zuletzt auch auf den Finanzmärkten.[181] Es spricht wenig dafür, dass sich dies auf absehbare Zeit ändern könnte. So erfordert etwa die derzeit in Gang befindliche Umstellung auf eine elektronische Verwaltung die Schaffung eines übergreifenden Informationsverwaltungsrechts, das eine weitere Expansion der Verwaltungstätigkeit nach sich ziehen dürfte.

100

Der kontinuierliche Umstieg der Verwaltung auf eine papierfreie, elektronische Erledigung ihrer Aufgaben – das sogenannte E-Government – ist nicht nur eine technische Quisquilie, die in einzelnen Gesetzen Niederschlag findet.[182] Er zwingt – wie die Richtlinie 2006/123/EG zeigt – zur Entwicklung von Front- Office- und One-Stop-Agency -Konzepten, zu einer Standardisierung von Arbeitsabläufen und zum Ausbau von Informationsverbünden.[183] Gleichzeitig tendiert eine elektronische Verwaltung dazu, Zuständigkeitsregelungen zu überspielen. Vor diesem Hintergrund ist der Umstieg auf eine elektronische Verwaltung nicht nur eine technische Revolution; sie stellt das Verwaltungsrecht auch vor die Herausforderung, seine rechtsstaatlichen und demokratischen Funktionen unter völlig veränderten Gegebenheiten erfüllen zu müssen.[184]

Einführung› § 73 Grundzüge des Verwaltungsrechts in Europa – Problemaufriss und Synthese› V. Handlungsformen und Verfahren

101

Aufgabe der Handlungsformen jedenfalls im kontinentaleuropäischen[185] Verwaltungsrecht ist es, der Tätigkeit der Verwaltung rechtliche Gestalt zu verleihen. Erst im Zusammenhang mit den Handlungsformen werden allgemeine Grundsätze und Prinzipien des Verwaltungsrechts für den Einzelfall greifbar, verbinden sich Formidee und Systemidee.[186] Auch das Verwaltungsverfahren ist in den kontinentaleuropäischen Verwaltungsrechtsordnungen traditionell auf bestimmte Handlungsformen zugeschnitten; selbst die (verwaltungs-)gerichtliche Kontrolle knüpft mitunter noch an einzelne Handlungsformen an.[187] Vor diesem Hintergrund wird die Lehre von den Handlungsformen vielfach als Kernstück des Allgemeinen Verwaltungsrechts begriffen.[188] Gleichwohl geht ihre Bedeutung angesichts einer stärkeren Konzentration auf verwaltungsrechtliche Rechtsverhältnisse und der Entfaltung der – von der konkreten Handlungsform unabhängigen – Prinzipien des Verwaltungsrechts, seiner Konstitutionalisierung und Europäisierung zurück.

102

Die Wahl der Handlungsform kann etwa für die Zuordnung einer Maßnahme zum öffentlichen oder zum privaten Recht bedeutsam sein. In den Verwaltungsrechtsordnungen, die diese Unterscheidung kennen, bedeutet der Erlass eines Verwaltungsakts immer auch ein Handeln nach öffentlichem Recht, während es bei der Zuordnung von Verträgen oder Realakten einer genaueren Analyse des Rechtsverhältnisses bedarf.[189] So sind etwa die Leistungsbeziehungen im französischen service public typischerweise privatrechtlicher Natur.[190] Mitunter besitzt die Verwaltung Formenwahlfreiheit, Regelungen öffentlich-rechtlich durch Verwaltungsakt oder privatrechtlich durch Vertrag zu treffen.[191]

103

Die Kodifikation der Handlungsformen und des Verwaltungsverfahrens gehört zu den wichtigsten Etappen der Entwicklung des Verwaltungsrechts. Vorreiter war insoweit Spanien, das mit der Ley de Bases del Procedimento Administrativo vom 19.10.1889 über die erste europäische Kodifikation des Verwaltungsverfahrensrechts verfügte. Nachdem sie zwischenzeitlich durch andere Bestimmungen abgelöst worden war, regelt heute vor allem das Gesetz 30/1992 das Verwaltungsverfahren und wesentliche Teile des Allgemeinen Verwaltungsrechts.[192] Spätere Kodifikationen erfolgten in Österreich 1925,[193] in Polen mit dem – immer wieder novellierten – Verwaltungsverfahrensgesetzbuch von 1960,[194] in der Schweiz mit dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren von 1968,[195] in Schweden mit dem Verwaltungsgesetz von 1971,[196] in Deutschland mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz von 1977,[197] in Italien mit dem Gesetz 241/1990, in Portugal mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz von 1992[198] und in Griechenland mit dem Gesetz 2690/1999. In Frankreich ist es dagegen bislang noch nicht zu einer Kodifikation von Handlungsformen und Verwaltungsverfahren gekommen,[199] während man in Großbritannien für das Verwaltungsverfahren neben dem Human Rights Act und der EMRK nach wie vor im Wesentlichen auf die Grundsätze des Common Law zurückgreift.[200]