Francisco Ruiz de Castilla - Derecho Tributario Peruano – Vol. I

En cambio, la captación del ingreso tributario permite al Estado su empleo inmediato para afrontar el gasto corriente sin sacrificios posteriores. Dentro de este orden de ideas el fisco no tiene necesidad de obtener recursos adicionales para devolver algún dinero o pagar intereses.

5. ESTUDIO ECONÓMICO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

A continuación, vamos a examinar la necesidad social que en última instancia viene a ser la causa del Estado, luego estudiaremos las finalidades y estructura del fisco y, por último, analizaremos las perspectivas acerca de los nuevos fenómenos que están siendo investigados por la ciencia de las finanzas públicas.

5.1. Demandas sociales

La experiencia histórica en Europa y América Latina demuestra que el mercado, elaborado a partir de la configuración de las demandas constituye la organización económica más eficiente que ha sido construida por la sociedad hasta nuestros días.

Desde el siglo XV se advirtió que en el incipiente mercado existió la demanda individual, que fue satisfecha por un bien privado. Así ocurrió por ejemplo con la demanda para protegerse del frío en cuyo caso las personas estuvieron dispuestas a pagar un precio para acceder a cierta ropa como el abrigo.

Además, existió otra clase de demanda que más bien fue requerida por la comunidad. Se trató de la demanda social que solo podía ser satisfecha por bienes públicos e implicó que las personas no estaban dispuestas a pagar un precio para acceder a esta clase de bienes.

Sevilla Segura precisa que los bienes públicos poseen varias características que los diferencian de los bienes privados. Por ejemplo, el bien público puede ser utilizado de modo simultáneo por varias personas. Además, el uso de un bien público por parte de cierto sujeto no impide que las demás personas también puedan acceder a su utilización de modo simultáneo.

Los economistas clásicos señalaron que entre los bienes públicos se encontraban la defensa, el orden interno, la administración de justicia (Poder Judicial), el establecimiento y aplicación de marcos normativos (Congreso de la República), la infraestructura pública, etc. que comprendieron las llamadas “demandas sociales de primera generación”.

De otro lado a partir de la primera mitad del siglo XX también se reconoció otra demanda social: la necesidad que los sectores que poseían menos ingresos debían tener la posibilidad de acceder especialmente a los servicios de salud y educación. Este es el caso de las llamadas “demandas de segunda generación”.

5.2. Estado

Las finalidades del Estado, así como su propia estructura son determinantes para el diseño de la composición y cuantificación de las finanzas públicas.

5.2.1. Finalidades

Para la ideología liberal europea el Estado es un instrumento cuyas finalidades consisten precisamente en la satisfacción de las demandas sociales de primera y segunda generación.

De hecho, desde la aparición del Estado moderno en el siglo XVII, siempre se entendió que su finalidad primigenia consistía en lograr el suministro de bienes públicos que podían ser capaces de satisfacer las demandas de primera generación.

Posteriormente, a partir de la primera mitad del silgo XX —bajo el influjo del pensamiento del Estado de bienestar— se empezó a considerar que el Estado también debía generar y aplicar políticas sociales principalmente en materia de salud y educación que vienen a ser las demandas de segunda generación.

5.2.2. Estructura

En la organización del aparato estatal se han venido generando tres áreas diferenciables. Primero, fruto de las revoluciones en Inglaterra, Francia y Estados Unidos ocurridas entre los siglos XVII y XVIII, así como también gracias al pensamiento liberal, se gestaron los clásicos órganos de gobierno que tuvieron competencias especializadas en materia legislativa, ejecutiva y judicial. En la medida que el Estado no debía intervenir en la economía y la sociedad entonces el Estado tuvo un tamaño relativamente reducido de tal manera que las finanzas públicas terminaron por poseer una dimensión limitada.

Después a partir de la primera mitad del siglo XX, como consecuencia de la opción ideológica a favor del Estado intervencionista en la economía y sociedad liderada por Keynes, comenzó el desarrollo de los órganos fiscales que se caracterizaron por gozar de autonomía respecto de los poderes clásicos de tal modo que se produjo un crecimiento del tamaño del Estado y del consiguiente flujo de las finanzas públicas.

También a partir de la primera mitad del siglo XX se apreció un crecimiento de las llamadas “empresas públicas”, igualmente concebidas bajo la mentalidad del Estado interventor en la economía, en las que el Estado debía tener capacidad de decisión o participación en el capital social. Aquí también se pudo apreciar otra área en donde se incrementó el tamaño del Estado de tal manera que creció el volumen del flujo relativo al ingreso y gasto estatal. Mientras que, a veces, estas empresas produjeron utilidades que permitieron el incremento de los ingresos fiscales, en otras oportunidades estas organizaciones empresariales generaron pérdidas significativas que tuvieron que ser cubiertas con fondos del propio Estado.

En los dos primeros casos (entidades de gobierno y entidades autónomas) se trató de organizaciones e instituciones que se financiaban con el presupuesto público y no negociaban en el mercado de bienes y servicios. En cambio, en el tercer caso (empresas públicas) se pudo advertir la existencia de unidades mercantiles que por lo menos en principio no debían ser financiadas por el presupuesto público y habitualmente negociaban en el mercado su producción de bienes y servicios.

Finalmente, a contracorriente, ha ocurrido que en las últimas décadas del siglo XX se han ido debilitando de modo relativo las bases ideológicas que sustentaban al Estado de bienestar que suponía un Estado intervencionista. Entonces empezó el surgimiento del pensamiento neoliberal defendido por Friedman, Von Hayek, Buchanan y Nozick, entre otros, que proclamaron la necesidad de una reducción del radio de acción del Estado.

Es en este contexto que durante el gobierno conservador inglés de Thatcher se inauguró el proceso de privatización del sector público y hoy en día el tema de las “fallas del Estado” viene cobrando mayor relevancia especialmente a partir de las investigaciones de Buchanan.

Además, se viene postulando la participación del sector privado en ciertas áreas que antes estaban reservadas para el Estado como por ejemplo en materia de infraestructura (carreteras, etc.) y por otra parte tiene mayor aceptación la existencia de servicios sociales de asistencia a cargo de las llamadas organizaciones no gubernamentales que son asociaciones civiles de Derecho Privado que normalmente reciben financiamiento que proviene de la cooperación económica internacional.

Así mismo cada vez tiene más fuerza la figura de la asociación público-privada en cuya virtud el Estado y el sector privado cofinancian determinados proyectos de inversión que benefician a la sociedad.

Como se aprecia desde esta perspectiva neoliberal se postula la necesidad de una relativa disminución del tamaño del Estado y de la actividad financiera pública.

Pero lo cierto es que el crecimiento de la población y de las nuevas demandas sociales siempre llevan al inevitable aumento de la estructura del Estado y del consiguiente flujo de las finanzas públicas.

5.3. Perspectivas

Siempre van apareciendo nuevos fenómenos que constituyen retos para el análisis económico de las finanzas públicas. Uno de ellos es la globalización de la economía. En primer lugar, el neoliberalismo señala que es necesario un sector público pequeño que no perjudique la competitividad internacional de la economía. Sin embargo, aún no existen suficientes estudios que avalen esta propuesta. Este tipo de propuesta ciertamente tiende a la reducción del nivel de las finanzas públicas en términos absolutos. En segundo lugar, el actual desenvolvimiento de las empresas multinacionales y las dificultades técnicas para gravar con impuestos a los nuevos modelos de negocios que obedecen al proceso de digitalización de la economía constituyen fenómenos que vienen reduciendo de modo muy considerable los ingresos de los Estados.