AAVV - Naciones y estado

La vía para desarrollar la trama, cada vez más densa, de instituciones y competencias, fueron los sucesivos pactos entre los principales partidos, destacando los muy importantes de 1992. Sin embargo, el esquema se encontró pronto con obstáculos al no disponer de un instrumento legal único que atemperara lo que era apreciado como desorden por las principales fuerzas del Estado y parte de la opinión pública. Esto fue lo que sucedió con la declaración parcial de inconstitucionalidad de la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) 53–declaración que, por cierto, benefició sobre todo a las CC. AA. «inesperadas», tras ser algunos nacionalistas periféricos los que se opusieron–. 54Sea como sea, esos acuerdos entre partidos para el desarrollo autonómico se presentaban y eran socialmente contemplados como una deseable extensión del consenso constitucional, es decir, se inscribían en el relato principal de la fundación de la nueva democracia y llegaron a conformar lo que algún autor 55ha denominado «la tercera España territorial». A ello contribuyó una actuación del TC inicialmente clarificadora, en especial al desarrollar el concepto de «Bloque de Constitucionalidad», que permitía integrar en los análisis el texto constitucional con los de los respectivos estatutos y otras normas del Estado que atribuyen y delimitan competencias. 56

Sin embargo, se fueron fraguando otras realidades que incrementan la complejidad y alumbraron nuevas contradicciones. La facilidad del desarrollo del Estado autonómico fue, en parte, ficticia. Como recuerda Aja, 57si la formación de este «se inició con prontitud porque en apenas cuatro años se adoptaron todos los EE. AA. y se organizaron las instituciones de las 17 CC. AA.», después se avanzó mucho más despacio porque la reforma de las grandes leyes del Estado, precisas para el funcionamiento del sistema, consumió todos los años ochenta; igualmente, los grandes traspasos, que se iniciaron para Cataluña y País Vasco en 1980, precisaron dos décadas para completarse y solo culminaron en 1999 para la educación no universitaria y en 2001 para la sanidad. Por otra parte, hubo un elevado nivel de conflictividad que propició el intervencionismo del TC, que contribuyó a configurar muchos aspectos del sistema por vía jurisprudencial. Cascajo ha aludido a este periodo –1983-1989– como época de «rodaje»: solo en 1986 hubo 96 conflictos de competencias. 58

LA CUESTIÓN DE LAS IDENTIDADES EN EL ESTADO AUTONÓMICO Y LOS DÉFICITS DEL SISTEMA

El éxito de las CC. AA. hizo inviable que pudieran reeditarse indefinidamente los pactos entre partidos. Los nuevos actores, potentes e indispensables, serían las propias CC. AA., cuyos líderes reciben su fuerza del mismo electorado, pudiendo, hasta cierto punto, imponerse a sus dirigentes partidarios estatales, lo que se pondría de manifiesto en sucesivas reformas desde, aproximadamente, 1996 y, sobre todo, en la década de 2000-2010, con nuevos estatutos, que han sido considerados, 59aunque de manera discutible, como una auténtica mutación constitucional y, en todo caso, como mecanismos de equiparación CC. AA./Estado en lo normativo, institucional, competencial y en lo relativo a derechos. 60El triunfo se derivaba de la capacidad para satisfacer o redirigir las demandas mayoritarias de las poblaciones de sus territorios, con lo que, en el marco interno partidario y en el de la negociación política con el Estado, el mecanismo de retroalimentación discriminación/emulación adquiría renovado valor.

Pero ese mecanismo tenía un límite intrínseco que no siempre eran capaces de apreciar los partidos: el de la construcción conflictiva de la identidad . En efecto: se puede negociar una competencia, por importante que sea, pero no se pueden negociar experiencias o sentimientos o razonamientos derivados de la historia o de la autopercepción de una comunidad en el marco estatal. Una muestra de ello son ciertas y equívocas declaraciones incluidas en textos autonómicos glosando la historicidad «nacionalitaria» de algunas CC. AA., ejemplos a los que recientemente se ha referido Muñoz Molina con acidez, aunque no siempre de manera justa. 61La paradoja estaba servida: la reivindicación de la igualdad devino en una nueva forma de uniformidad. 62Podríamos decir que la vocación de algunas CC. AA. y de sus dirigentes ha sido la de ser uniformemente diferentes .

En la base del problema está la negativa constitucional a la declaración de la plurinacionalidad del Estado y que ha dado lugar a numerosas controversias. Así, se ha defendido que una sencilla articulación entre las «nacionalidades» aludidas en el artículo 2, en relación directa con lo dispuesto en la disposición transitoria 2.ª, podría haber servido para la aceptación, en la práctica, de la plurinacionalidad del Estado, de la que podrían haberse deducido efectos jurídicos. Por supuesto esa posibilidad desapareció conforme otras CC. AA. fueron autodefiniéndose como «nacionalidades» en sus respectivos estatutos. 63Al fin y al cabo, como ha recordado Corcuera,

la mención realizada por el art. 2 CE a la existencia de nacionalidades y regiones […] no implica una definición constitucional de diferencias entre unas y otras, ni tiene consecuencias a la hora de definir el tipo de autonomías que unas y otras pueden disfrutar. Han sido, de hecho, los Estatutos de Autonomía quienes han definido a las respectivas comunidades con uno u otro término, pero la designación no ha servido para establecer diferencias competenciales entre las Comunidades que se definen como nacionalidades y las demás. Nada impide que, en el futuro, pueda establecerse una situación asimétrica entre ellas en base a la condición de nacionalidad propia de algunas, pero no parece fácil que puedan establecerse diferencias competenciales entre todas las Comunidades que afirman en sus Estatutos la condición de nacionalidad y las restantes. 64

La conclusión es que los acuerdos, que solo podían abordar ya las CC. AA., se hacían extraordinariamente difíciles por incluir permanentemente cuestiones de principio. Por eso Romero 65ha escrito que buena parte de los conflictos en torno al Estado autonómico no responden tanto a reparto de poderes como a cuestiones de identidad ante un insuficiente reconocimiento de las diferencias de las «naciones internas».

Por otra parte, el desarrollo del Estado autonómico fue poniendo de relieve insuficiencias del conjunto del sistema constitucional en la materia. La ausencia de mecanismos de integración vertical se ha convertido en un grave problema: el Senado nunca fue la Cámara de «representación territorial» que enunció el artículo 69 de la CE y pasó de ser un señuelo para el voto de antiguos procuradores franquistas a los que, al parecer, conquistó Suárez con promesas, a convertirse en el geriátrico político de los principales partidos, al que se envía a dirigentes amortizados o a cuadros internos a los que hay que garantizar un sueldo. No cumple, pues, su función constitucional pero ha mutado para cumplir otras funciones útiles a los poderes partidarios. 66Por eso nunca se ha reformado, pese a la unanimidad teórica sobre tal necesidad que incluso anunció Aznar en su discurso de investidura en 1996. De igual manera nunca ha habido voluntad de acometer reformas constitucionales ni legales que institucionalizaran una Conferencia de Presidentes 67ni siquiera, salvo alguna excepción, de consejeros de una materia. También las tendencias centrífugas se imponen a las centrípetas por la dificultad de conformar mecanismos flexibles de cooperación entre las mismas CC. AA., algo sobre lo que la CE estableció muchas cautelas, algo incomprensible visto desde hoy.

Igualmente, el desarrollo de la capacidad normativa de la UE y determinadas líneas jurisprudenciales establecidas por el TC han provocado un vaciamiento competencial, bien porque las competencias reales pasaban a los órganos comunitarios que solo se entienden con los actores estatales, bien porque las Cortes Generales usan y abusan de la fórmula de la «legislación básica», con su fuerza jurídica expansiva, para reducir la capacidad real de las CC. AA. para legislar sobre materias en las que formalmente tienen competencias. Como era previsible, ello no solo ha generado malestar, sino que ha provocado confusiones y litigios abundantes que han enrarecido el ambiente de diálogo e incrementado el de desconfianza. Con todo, también sería absurdo olvidar que la UE permitió el acceso a cantidades ingentes de fondos gestionados por las CC. AA., que permitieron, en muchos casos, que políticas inimaginables en 1980 fueran una realidad apenas unos lustros después, lo que, en definitiva, sirvió de manera principal para consolidar el Estado autonómico.