AAVV - Naciones y estado

En todo caso, las dinámicas propias del Estado autonómico explican buena parte de las claves de la modernización del Estado. Ahora bien, eso no se hizo sin contradicciones, que, en buena medida, se derivan de la forma española de crisis del Estado social; así, por ejemplo, la ausencia de una política fiscal suficientemente progresiva y de medidas decisivas de igualación de rentas serán un límite poderoso a las actuaciones prestacionales del Estado autonómico. Hay que decir en su descargo que la capacidad decisoria básica –incluyendo la que afecta a la financiación–corresponde esencialmente al Estado central. En cualquier caso, se ha señalado el papel suplementario de legitimación de las CC. AA. y de vinculación emocional con estas de la ciudadanía, que ha tenido su capacidad prestacional, aunque no siempre esta cuestión se ha mostrado de manera armónica sino, muchas veces, en forma de «tensión», en el marco del intento de compatibilización de lealtades que ha venido caracterizando la evolución del Estado autonómico. 41Y esas lealtades se relacionarán, necesariamente, con los aparatos del Estado a los que se formulan las demandas y la percepción colectiva sobre cuáles de ellos están en disposición para satisfacerlas.

Del pacto nacional

La generalización autonómica se convirtió en el principal límite a las mentalidades y demandas de los nacionalismos periféricos, aportando, de manera también imprevista, estabilidad al conjunto del sistema, al menos durante un largo lapso. Aunque siga en discusión el alcance y el momento de la opción del café para todos , no cabe duda de que la CE, al establecer un doble nivel entre lo cierto y lo posible, establecía también el marco para que ese café para todos fuera real y que, en todo caso, se acelerara tras el 23-F, generando nuevas situaciones conflictivas. Como ha descrito Juliana: «El “café para todos”no se serviría de golpe, pero los camareros irían pasando cada cierto tiempo a fin de que todos los clientes que lo deseasen pudiesen llenar la taza. La Constitución no era del todo uniformista, pero salió de fábrica con el software necesario para serlo a medio plazo». 42Y, pese a las amplias «concesiones» hechas a las demandas identitarias periféricas, al giro de la izquierda e, incluso, a la mala conciencia de la derecha, la mayoría de los aparatos con capacidad de reproducir el poder ideológico daban por sentado que perviviría, como vertebrador explícito de la convivencia, una «cultura estatal-nacional». 43Llegado el caso, ese convencimiento serviría de aglutinador frente a potenciales incertidumbres.

La CE incluyó numerosas cautelas al funcionamiento autonómico: sus redactores cobijaban una desconfianza ante el nuevo fenómeno que, quizá, podría explicarse respecto a CC. AA. políticamente muy desarrolladas, pero que se aplicó a todas. Igualmente, contra lo que se ha dicho, la CE no prohíbe ningún tipo de «bilateralidad» en las relaciones entre CC. AA. y Estado central; podemos presumir que ello se hubiera normalizado en el Estado con autonomías, pero se hizo prácticamente imposible con 17 CC. AA. Y el Estado se encontró sin mecanismos para imprimir una fuerza centrípeta a las fuerzas centrífugas de un sistema que, contra pronóstico, se hizo muy complejo en un tiempo breve.

EL ESTADO AUTONÓMICO REALMENTE EXISTENTE

El resultado de todo lo apuntado para algunos autores fue una «desconstitucionalización» del Estado autonómico: 44la Constitución lo posibilitó, pero, por así decir, lo abandonó en seguida a su suerte. De manera harto expresiva, el ponente constitucional Cisneros, 45por lo común muy complaciente con la Carta Magna, afirmaría en su XX Aniversario, al referirse al título VIII, que «es como es y tiene la prosa y la sintaxis atormentadas que tiene, cuajado de los “sin perjuicio”, compromisos apócrifos, equilibrios inverosímiles y una profusión casi lujuriosa de anacolutos. Lo que no es tan fácil es deducir de él un modelo redondo y cerrado de Estado». Y otro ponente, alguien tan poco sospechoso como Fraga, 46apostilla:

Más allá de lo que expresa el título VIII, no fue posible coincidir, porque no se puede llegar a un punto de encuentro entre varios caminantes, cuando uno de ellos pospone sistemáticamente hasta otro punto ulterior del horizonte la meta que desea alcanzar. La Constitución, por tanto, no contiene propiamente una distribución del poder autonómico territorial de España. Sólo ofrece una serie de reglas sobre cómo se puede ir negociando la distribución de competencias al alza o a la baja. De hecho, «el desarrollo del proceso autonómico ha desenvuelto insospechadamente el principio de subsidiariedad, con altísimos niveles de autogobierno». Pero de acuerdo con el principio de subsidiaridad, la negociación territorial sigue estando abierta y depende a su vez de la relación de fuerza que existe entre la que tiene el gobierno central y la que tiene cada uno de los gobiernos periféricos.

Aunque la tesis de la desconstitucionalización sea controvertida, 47lo cierto es que el modelo final resultante del Estado autonómico –que, además, acabó por absorber a las CC. AA. del «pacto nacional»– tiene como característica esencial su carácter abierto . Y es curioso que aquellos que con más fuerza han negado el tránsito a un Estado federal sean los que se quejan de esa dinámica consustancial al proceso que se puso en marcha con la CE y que no ha podido evitar poner de relieve diferencias sustanciales en la base histórica y en las voluntades políticas operantes. 48

Esa apertura que se pone de manifiesto en:

–El principio dispositivo o de voluntariedad en la reclamación estatutaria y en la redacción del estatuto, norma a la que el TC ha reconocido un carácter cuasiconstitucional , con sus contenidos competenciales e institucionales. Muñoz Machado 49ha ligado esta misma cuestión a la generación del Estado autonómico: «La pregunta acerca de quién ha decidido el mapa autonómico existente y el régimen jurídico y organización de las Comunidades Autónomas tiene una respuesta peregrina: fue un hijo menor y heredero del derecho de autodeterminación que, en el ámbito constitucional de 1978, bautizamos con el nombre de “principio dispositivo”. El principio dispositivo, en efecto, es la respuesta, manejado a su arbitrio por los políticos nacionalistas o los miembros territoriales (barones y su entorno) de los partidos estatales». Creo que esta opinión merece de bastantes matices –por ejemplo acerca de otros factores en el proceso constituyente y en la Transición– pero, en general, es certera.

–Los resultados desiguales del Informe de la Comisión de Expertos y de la Comisión Ejecutiva de UCD, que trataron de «racionalizar» el proceso autonómico en 1979, 50lo que implicaba, a la vez, extender el número de CC. AA. y limitar sus niveles de autogobierno.

–La acumulación de reformas estatutarias.

–El incierto sistema de financiación, sometido a continuas alteraciones que han tenido la singular virtud de llegar siempre tarde y dejar insatisfechos a la mayoría.

–Una tensión permanente y vacilante entre los deseos de homogeneización y los de diferenciación. 51

Que tal nivel de apertura y ambigüedad fuera posible se debe a que las CC. AA. se convirtieron en un factor paradójico de estabilidad tras el 23-F. Aunque no sin conflictos: los derivados de la reconducción de los procesos autonómicos iniciados, lo que afectó especialmente a Galicia, Andalucía, Navarra, Canarias y Comunidad Valenciana, a través de soluciones diversas, 52a veces algo forzadas desde el punto de vista jurídico. Sin duda la victoria de los partidarios de ir por la vía del artículo 151 para alcanzar las mayores competencias en el referéndum andaluz, obtenida contra el gobierno de UCD, marcó una divisoria en todo el proceso: por un lado clausuraba la vía del 151 para otros lugares pero, por otro, rompía con los límites de la máxima autonomía exclusivamente para las tres «nacionalidades»; en el futuro, todos los territorios encontraron fórmulas para incorporarse a esa dinámica, con leyes orgánicas de transferencias y/o a través de sucesivas reformas estatutarias.