AAVV - Naciones y estado

Pero ese pacto nacional que implica la aceptación de la supremacía ideológica y jurídica de la nación española llevaba implícito el aludido «pacto de diferencias», que se evidencia en:

–El preámbulo, cuando la Nación Española proclama su voluntad de «Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones».

–El artículo 2, al reconocer el derecho a la autonomía de regiones y nacionalidades, 24y más si se tiene en cuenta que el «reconocimiento» de un derecho implica una realidad previa, aunque no se sabe sobre qué base –salvo en el de las «nacionalidades históricas» y a la foral Navarra–. Mucho se ha debatido sobre el significado del término nacionalidades en la CE y, creo, nadie ha llegado a desentrañarlo ni los mismos ponentes han sido capaces de explicarlo. 25Quizá la mejor aproximación sintética sea la que ha hecho Solozábal: «una nación sin soberanía, pero ciertamente con trascendencia política». 26Probablemente nos encontramos con una salida de emergencia ante un posible bloqueo: dice menos de lo que parece decir, en su contexto, pero abre la puerta a que se piense que dice más de lo que en realidad se pretendió. Por ello, el concepto, solo o asociado al de «hecho diferencial», ha servido de muy poco para fundamentar una exégesis doctrinal y/o jurisprudencial. Su virtualidad máxima es que, junto con expresiones derivadas o asimilables, ha acabado valiendo para enfatizar los procesos de reforma estatutaria, introduciéndose en las dinámicas de agravio/emulación. 27Sobre todo ello deberé volver después.

–La inclusión en el artículo 3 de la posible cooficialidad de lenguas distintas del castellano. 28

Por lo tanto el sistema quedaba abierto, o, mejor dicho, relativamente indeterminado, y más cuando el mecanismo de la generación de «preautonomías» fue vacilante y desigual y, al desarrollarse parcialmente en paralelo al proceso constituyente, marcó una impronta que, sin embargo, con el paso del tiempo, hemos tendido a valorar poco. 29Las excepciones serán Cataluña, País Vasco, Galicia y, en parte, Navarra, en esta ceremonia de reconocimiento de variantes nacionalitarias integrables en el pacto nacional. Aunque Galicia, en muchos aspectos, sería el artista invitado , el amortiguador de la imagen de las dos comunidades conflictivas: Cataluña y País Vasco, y, de hecho, se intentó por el Gobierno de UCD que su nivel competencial fuera más reducido. La anterior afirmación se comprueba por los siguientes aspectos:

–Cataluña estructuró su régimen preautonómico a partir de la recuperación de una institución heredada de la República, en un ejemplo poco común de uso político de la memoria histórica. Con el País Vasco se intentó repetir la maniobra. Diversas circunstancias lo impidieron, pero la misma tentativa nos indica la predisposición del Gobierno para desbloquear la situación usando esa peculiar vía.

–La disposición transitoria 4.ª alude a Navarra –que ya era una realidad foral – y a la posibilidad de «incorporación» al Consejo General Vasco – preautonómico, vigente en ese momento– o a la futura autonomía vasca.

–Las cuatro son las únicas nombradas en el texto constitucional, dando por hecho que serían comunidades autónomas (CC. AA.), aunque, curiosamente, también hay una alusión parecida a Ceuta y Melilla, pero condicional: «podrán constituirse en CC. AA.».

–La disposición transitoria 2.ª alude a los territorios que en el pasado hubieren plebiscitado afirmativamente proyectos de estatuto de autonomía y contaran con regímenes preautonómicos. Esos territorios podían acelerar su proceso estatutario. Obviamente es una referencia a País Vasco, Cataluña y Galicia, a quienes se aseguraba una autonomía de primera y que pasarán a ser conocidas como «nacionalidades históricas».

–La disposición adicional 1.ª, finalmente, «ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales», que deberían actualizarse en el marco constitucional y en los estatutos de autonomía.

EL (INEXISTENTE) PACTO AUTONÓMICO Y EL ORIGEN REAL DEL ESTADO AUTONÓMICO

El «pacto nacional» permitía enfrentarse a presiones enormes sobre el nuevo sistema político y desmontar la extrema uniformidad propia del franquismo, pero no fue el pacto autonómico . Es más: en realidad no existió tal pacto: no existe en la CE ningún aspecto que nos permita concluir que hubo una voluntad constituyente destinada a dotar de autogobierno jurídicopolítico, en sentido fuerte, a todas las partes de todo el territorio del Estado , aunque sí parece que se pensó en un modelo con fuerte descentralización para zonas que no fueran autónomas en sentido político estricto. Así lo interpretaría Aranguren 30con su habitual claridad: «El expediente del Estado de las autonomías fue inventado durante la transición […] simplemente para disimular la necesidad política de conceder un Estatuto de autonomía a las dos nacionalidades que lo exigían, por lo cual la extensión a todas las regiones de tal autonomía fue más bien una “carta otorgada” que una auténtica Constitución emanada de la voluntad popular», pero apostilla: «sin embargo, pese a su originaria artificialidad, fue un acierto». Este fue el terreno de juego. Conviene, al analizar la cuestión, recordar:

a )La CE nunca habla de «Estado autonómico» o «de las autonomías». Puede deducirse que el constituyente, que sintió la necesidad de calificar al Estado desde otros puntos de vista, no consideró preciso hacerlo desde este: posiblemente porque pensaba más en un Estado con autonomías que en un Estado de las autonomías . Este extremo fue advertido tempranamente. En la que, probablemente, fue la primera monografía significativa sobre la nueva realidad autonómica, se decía: «La Constitución evita dar una definición explícita de la forma que asume el Estado español: no dice que sea un Estado “regional” o “integral”», a la vez que constataba que los partidos de izquierda de tradición formal federalista renunciaron «desde el comienzo de la discusión constitucional» a «toda proclamación formal de federalismo»; el autor explica todas estas circunstancias por las exigencias del consenso que condujo al pragmatismo, pues, al evitar las definiciones, se podía acordar mejor el diseño territorial. 31

b )La CE no definió un mapa autonómico ; es más, aunque la cuestión se debatió, se rechazó, contra lo que hacen otras constituciones. Se opusieron de manera directa AP y PCE, pero, al parecer, lo decisivo fueron diversas consideraciones políticas relativas a la legitimación del proceso constituyente en su conjunto y el temor a la emergencia prematura de la disparidad de sentimientos identitarios o de polémicas en los entes preautonómicos. El entonces ministro Clavero ha hablado de mensajes informales enviados desde la Corona en el sentido de que los malestares que aparecían en algunas regiones pudieran influir negativamente en el referéndum constitucional si se cerraba el mapa. 32No sabremos nunca cuál pudo haber sido ese mapa, pero quizá no hubiera sido el finalmente resultante tras la entrada en vigor de la CE. En todo caso la concesión de los regímenes preautonómicos provisionales fue desarrollándose en paralelo al debate constitucional. Solo tres comunidades faltaban por obtener su correspondiente decreto al concluir la legislatura; si bien en algunos casos, como Castilla y León, había significativos problemas de definición territorial. 33También faltaba por decidir el futuro de Madrid. Cabe recordar que entre las propuestas de reforma constitucional de Rodríguez Zapatero, que finalmente no intentó llevar a la práctica, estaba la de incluir el mapa actual.