AAVV - La sociedad valenciana en transformación (1975-2025)

El actual reparto de competencias obliga a los distintos niveles de gobierno a establecer mecanismos eficaces de coordinación y cooperación. Básicamente, porque no se puede hablar con propiedad de competencias «exclusivas» en ordenación del territorio. Hay que tener en cuenta que, si bien es cierto que la importante STC 61/1997, de 20 de marzo, impidió la posibilidad de que la Administración General del Estado pudiera impulsar un Plan Nacional de Ordenación del Territorio, atribuyendo a las comunidades autónomas la competencia exclusiva para «formular una política global para su territorio, con la que se trata de coordinar las actuaciones públicas y privadas que inciden en el mismo», no lo es menos que el propio tribunal ha hecho posible que el Estado haya ampliado las competencias estatales, hasta el punto de constatar un impulso recentralizador apoyándose en la interpretación que ha realizado el propio Tribunal Constitucional de los artículos 145 y 149 CE. Es decir, las competencias «exclusivas» en ordenación del territorio no lo son en realidad, puesto que no pueden excluir aquellas que quedan reservadas a la Administración General del Estado en ámbitos tan fundamentales como medio ambiente, dominio público y costas, carreteras, ferrocarriles e infraestructuras energéticas o planificación hidrológica (García de Leonardo, 2017).

La Administración General del Estado, entiéndase los actores políticos del Gobierno central y los altos cuerpos de la Administración, mantiene inercias y culturas sólidamente asentadas, más propias de un modelo de estado unitario. La tendencia a desbordar sus competencias es reiterada y no parece atender a las decenas de sentencias del Tribunal Constitucional en sentido contrario. Carecen además de incentivos políticos para impulsar espacios de coordinación y cooperación y dar contenido a la idea de competencias concurrentes en el ámbito de las políticas con fuerte impacto territorial. En España prevalece la cultura política de la competición frente a la de cooperación.

A contrario sensu , idéntico argumento puede formularse con relación a la tentación de las comunidades autónomas de imaginar e impulsar políticas con incidencia territorial sin contar con la capacidad de influencia de la AGE o de ceder a impulsos de precisa delimitación o blindaje de competencias. En algún caso, puede ser comprensible y obedece a reacciones derivadas de la experiencia de más de tres décadas en las que la AGE ha intentado desbordar su ámbito competencial desvirtuando el principio de autonomía política, como tantas veces ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional. Pero tampoco es una posición realista ni favorece los principios de eficacia y coherencia (Romero, 2009).

Por otra parte, también se perciben demasiados signos de bloqueo, profusión normativa en materia de política territorial que ha añadido confusión, o de fragmentación institucional. Donde más se ha avanzado ha sido en el impulso de planes sectoriales a escala regional y en la coordinación por parte de las comunidades autónomas de los planes de ordenación de base municipal. Algunos estatutos de autonomía habilitan incluso a las comunidades autónomas a aprobar leyes de coordinación con las diputaciones provinciales. En ambos casos, la excelente factura técnica, la calidad de las propuestas elaboradas y la voluntad de impregnar los documentos de nuevas visiones, en materia de ordenación territorial, urbanística y de protección del paisaje, son evidentes. No obstante, recuérdese que, pese a disponer de esos instrumentos, hemos asistido durante la década de la burbuja especulativa inmobiliaria a la mayor etapa de desgobierno y expolio territorial de la etapa democrática.

En síntesis, en materia de buen gobierno del territorio o gobernanza territorial multinivel en España sigue existiendo mucha distancia entre retórica y realidad. La producción normativa y la aprobación formal de instrumentos, planes y estrategias para el buen gobierno territorial, impulsados por el Parlamento español y el Gobierno central, así como por parlamentos y gobiernos regionales y locales en España, son ciertamente impresionantes. En teoría, disponemos de uno de los dispositivos normativos más completos de la Unión Europea. En la práctica, España ha eludido o se ha alejado de las directrices que, desde hace tiempo, se sugieren en consejos europeos y en otras instancias comunitarias en materia de buen gobierno, coherencia y cohesión territorial.

Los déficits de gobernanza territorial en España son importantes, vienen de lejos, restan eficacia a la formulación de políticas y hasta la fecha han perjudicado de manera muy importante a la Comunitat Valenciana en ámbitos estratégicos como la planificación de infraestructuras de transportes, la gestión integrada del litoral, las políticas para las grandes ciudades, la movilidad sostenible y la lucha contra los efectos del cambio climático.

Cuestiones bien conocidas, reiteradas durante décadas desde ámbitos académicos sin encontrar demasiado eco en el ámbito de la formulación de políticas públicas (Romero, 2005, 2009 y 2017; Barragán, 2012; Boira, 2017; Serrano, 2017). Por lo tanto, es en el terreno de la política donde hace tiempo que está el problema y la solución. Son los actores políticos los que han de impulsar y dar contenido a los principios de coordinación y cooperación en el ámbito de relaciones entre la Administración General del Estado y la Generalitat Valenciana. Y aunque hasta ahora el balance es muy pobre, desde la Comunitat Valenciana se ha de seguir reivindicando un mejor funcionamiento de los mecanismos de coordinación en clave federal a distintos niveles. España es un Estado muy descentralizado, en efecto, pero carece de estructura, cultura y voluntad federales. Las comunidades autónomas son Estado y no siempre se entiende adecuadamente. Es necesaria una reforma constitucional en clave federal.

5.2 Gobierno y gobernanza territorial en la escala autonómica

Mientras se producen amplios consensos que hagan posible esa reforma constitucional, tan necesaria como improbable, la Comunitat Valenciana debe apostar por una mejor coordinación con el Gobierno central, hasta donde sea posible, y seguir impulsando aquellas iniciativas que son viables con la actual distribución competencial. Las comunidades autónomas disponen de amplísimas, aunque no exclusivas, competencias para dar contenido a muchos de los principios y directrices que la Unión Europea ha establecido como marcos orientadores para el buen gobierno, la buena gobernanza y la mejora en la cohesión territorial. La actual geografía del poder político ofrece amplias posibilidades en España para que la Comunitat Valenciana pueda mejorar la coherencia territorial de las políticas en la escala regional y subregional y embridar la capacidad de influencia e impacto territorial en manos de los gobiernos locales. En consecuencia, en la escala regional deben impulsarse todos los mecanismos disponibles para dar contenido a los principios de coordinación, cooperación, coherencia y eficiencia en el diseño de políticas públicas con impacto territorial. La propia jurisprudencia constitucional habilita para avanzar en un amplio abanico de políticas y para desarrollar una agenda propia, si existe voluntad para ello. Las experiencias de Catalunya en alguna etapa (Nel·lo, 2012) o del País Vasco muestran que es posible impulsar iniciativas propias y diferenciadas y que queda mucho por hacer en materia de buen gobierno y de gobernanza territorial en el horizonte 2030, a la vista de los modestos progresos alcanzados.

Hasta ahora se ha demostrado una gran actividad normativa y de formulación de planes sectoriales, incorporando formalmente valores y directrices comunitarias relacionadas con la nueva cultura y el gobierno del territorio. De esta gran producción normativa y de documentos, cabe destacar lo siguiente: algunas medidas e instrumentos apenas han superado la fase de estudio/diagnóstico o de documento de bases. Muchas han sido publicitadas y nunca desarrolladas o aplicadas. Otras normas han estado sujetas a continuas y periódicas revisiones. Existe una gran variedad entre instrumentos de ámbito regional que solamente tienen carácter informativo o indicativo, y son escasos los que tienen carácter vinculante. En general, han llegado tarde para haber podido evitar procesos como los que provocó la burbuja especulativa inmobiliaria. Finalmente, ha habido ámbitos fundamentales, como el gobierno de las áreas metropolitanas, en los que hasta 2016 no ha habido voluntad alguna de impulsar nuevas formas de gobierno del territorio similares a las que desde hace tiempo existen en países de nuestro entorno. Es decir, se ha asumido la retórica de la gobernanza territorial pero no se ha avanzado suficiente en materia de buen gobierno del territorio.