AAVV - La sociedad valenciana en transformación (1975-2025)

Gráfico 2.6 Conectividad aérea de las ciudades del nodo español de la red global

Fuente : Elaboración propia a partir de ACI-Europe (varios años).

Además, en el caso de Valencia, la creciente conectividad aérea global se ha visto complementada con la conexión con Madrid en tren de alta velocidad a partir de 2011, lo que ha permitido ganar centralidad en la configuración actual del nodo español de ciudades mundiales, en el que, por otra parte, la conexión Barcelona-Valencia está claramente infradotada y vehicula flujos muy inferiores a los potenciales entre ambas ciudades.

Todos estos elementos de conexión física con la red de ciudades mundiales muestran las oportunidades que tiene la ciudad de Valencia para aprovechar economías de red. Como han demostrado otras ciudades europeas del segundo escalón metro-politano (ESPON, 2012) –Bilbao es el caso español más destacado–, incluso para un área metropolitana de tamaño intermedio localizada en un espacio relativamente periférico de la Unión Europea es posible desarrollar un proceso de integración en el sistema global con cierto éxito. Para ello es necesario realizar un cambio en el modelo productivo que asegure una integración más ventajosa en la red global de intercambios, capaz de atraer inversiones y capital humano dirigidos a actividades más productivas y de mayor valor añadido. Este cambio debería imbricarse dentro de una política integrada que contemplara un modelo territorial inclusivo socialmente y sostenible ambientalmente.

Aunque todavía no existe una respuesta formalizada en forma de estrategia en este sentido, es posible constatar una incipiente reorientación del modelo de ciudad en algunos documentos de planificación e iniciativas recientes. Así, el Plan de Acción Territorial Metropolitano de Valencia, en elaboración, se marca como objetivo general situar el área metropolitana de Valencia como una de las de mayor calidad urbana de la Unión Europea, lo que supone la configuración de un espacio amable con las personas, capaz de retener y atraer talento y profesionales creativos, solidaria e integradora de grupos más desfavorecidos, y conocedora del gran valor ambiental y cultural de sus activos territoriales. En este sentido, frente al modelo metropolitano orientado hacia el terciario prevalente hasta el momento, se pretende un modelo metropolitano terciario-industrial que mantenga, además, una base agrícola competitiva, el mantenimiento e innovación de los sectores de logística y de determinados sectores industriales, y la consideración de un sector terciario en torno a la industria cultural que pueda favorecer la rehabilitación y regeneración de determinados tejidos urbanos (Generalitat Valenciana, 2016).

Esta reorientación productiva, así como las tendencias y situaciones relacionadas con la dinámica territorial que hemos descrito en las páginas anteriores, suponen retos importantes para la gestión y la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana a los que cabe dar respuesta desde una nueva perspectiva de gobernanza adaptada al contexto actual. Sin embargo, como veremos en el siguiente apartado, el marco político-administrativo dista de ser el adecuado para responder a este desafío.

5. EL GOBIERNO DEL TERRITORIO

Juan Romero

5.1 Un Estado muy descentralizado que carece de cultura, voluntad y dispositivos federales

El Estado autonómico español evidencia un gran problema de coordinación y cooperación institucional. Esta deficiencia institucional afecta de forma directa a la Comunitat Valenciana, y en aspectos fundamentales la perjudica. La ausencia de mecanismos institucionales eficaces para desarrollar políticas públicas que implican o afectan a los cuatro niveles de administración con competencias (comunitaria, central, autonómica y local), o a algunos de ellos, es uno de los mayores obstáculos en el ámbito de la gobernabilidad en España. En ocasiones, es más grave esta carencia que la propia disponibilidad presupuestaria. El modelo de Estado compuesto, con regiones con poderes legislativos, no solo no avanza en el desarrollo de mecanismos de coordinación y cooperación, sino que además evidencia un notable grado de bloqueo. Pese a las recomendaciones de organismos, instituciones y academia, en el sentido de que es necesario avanzar en clave federal o desarrollar instrumentos de gobernanza territorial, lo cierto es que se asiste a un cierto bloqueo. Podría decirse que, pese a que el bloque de constitucionalidad y la numerosa jurisprudencia de más de tres décadas prefiguraba un modelo «horizontal» en la forma de entender el gobierno del territorio y ejercer las competencias, la realidad es que nuestro modelo es cada vez más «vertical».

La actual situación afecta de forma directa al conjunto de políticas públicas que tienen incidencia territorial. En unos casos, porque las competencias no están todavía convenientemente definidas; en otros, porque las competencias concurrentes en un mismo ámbito, tanto desde diferentes niveles de administración como desde diferentes parcelas de la propia Administración, incorporan un notable grado de complejidad y confusión; y en otros, en fin, porque falla el diálogo y la cultura de la cooperación entre niveles y esferas de gobierno con problemas y desafíos comunes y con atribuciones competenciales que, en la práctica, difícilmente pueden ser calificadas de exclusivas. Uno de los ámbitos en los que se percibe con mayor claridad este desajuste es el del ejercicio de las competencias en ordenación del territorio, «horizontales» por su propia naturaleza.

En el caso español, se añade una dificultad añadida que otros estados de la Unión no tienen, incluidos estados federales como el alemán, derivada del hecho de que las com pe ten cias de ordenación del territorio quedaron, básicamente, atribuidas a las comunidades autónomas por sentencia del Tribunal Constitucional. Una decisión que ha condicionado y delimitado la actual distribución de competencias, pero que en modo alguno dificulta a las partes que son Estado a establecer mecanismos de coordinación y cooperación. En la labor de deslinde competencial, el Tribunal Constitucional ha insistido en la necesidad de dar contenido a los principios de coordinación y cooperación entre las diferentes esferas de gobierno que son Estado. Sin embargo, sus reiteradas recomendaciones instando a la necesaria coordinación y cooperación no han sido atendidas.

Esta circunstancia, que añade un mayor grado de dificultad al ya complejo marco existente, en vez de intentar resolverse reforzando mecanismos de inspiración federal, en demasiadas ocasiones se intenta sortear ignorando competencias, aspirando a «vertebrar el territorio» desde la Administración General del Estado por la vía de planes sectoriales o de planes nacionales o elaborando planes o estrategias desde las comunidades autónomas, igualmente de forma aislada y unilateral.

En la escala que define la relación Gobierno central - gobiernos regionales so-bran los ejemplos que ilustran esta dificultad de coordinación de políticas públicas con impacto territorial. Entre las iniciativas unilaterales con marcada incidencia territorial figura, en un lugar privilegiado, la experiencia ofrecida por los distintos planes directores de infraestructuras, elaborados por diversos gobiernos centrales sin contar con la participación de los gobiernos autónomos en ámbitos de decisión adecuados. En la Comunitat Valenciana son evidentes las consecuencias de esta forma de entender el gobierno y el diseño de políticas públicas. El inexplicable retraso histórico del trazado del corredor mediterráneo o la forma de decidir el trazado de nuevas infraestructuras como la V-30 en el área metropolitana de Valencia son un buen ejemplo de ello. Puede citarse también, por el gran impacto que tendrá en el ámbito mediterráneo, el ejemplo de la escasa eficacia de los mecanismos de coordinación para afrontar los efectos del cambio climático. Con la ley de 2005 se creó el Consejo Nacional del Clima y la Comisión de Coordinación de Políticas del Cambio Climático, y con la ley de 2015 se aprobó la Estrategia estatal de infraestructura verde y de la conectividad y restauración ecológicas. El Consejo Nacional del Clima y la Comisión de Coordinación de Cambio Climático se reúnen una vez al año y no pasan de aprobar planes de impulso de planes genéricos. Puede decirse que en este campo tan importante el grado de coordinación entre el Gobierno central y las comunidades autónomas es mínimo. El único ámbito en el que existe una relación fluida, lo que no siempre significa que sea de utilidad, es en materia de agua, con las confederaciones hidrográficas.