Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

En lo que respecta a la aprobación de los respectivos instrumentos de ordenación, corresponde a la Administración autonómica la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico que afectan a lo que ha venido a denominarse determinaciones de carácter estructural 87 .

En cambio, los municipios tienen una menor o escasa participación en la elaboración de los instrumentos de ordenación territorial, si bien deben cooperar en la ejecución de los mismos.

En segundo lugar, si bien se ha apuntado como similitud que ambas son una técnica jurídica y una función pública, lo cierto es que la ordenación del territorio nace con un mayor marcado carácter político y discrecional, lo cual no implica que la ordenación urbanística carezca de esas notas. Además, se trata de una política que, en su búsqueda de un mayor equilibrio territorial, trata de coordinar los criterios y propuestas de los diferentes niveles administrativos, siempre a escala supramunicipal, y no se limita a la ordenación física, sino que aplica principios y persigue objetivos de acentuado carácter económico y social.

En tercer lugar, existen diferencias en cuanto al nivel de vinculación de las determinaciones contenidas en sus respectivos instrumentos de planeamiento. Los instrumentos de ordenación territorial tienen mayoritariamente carácter orientador. Determinan con carácter genérico y global los distintos usos y necesidades del territorio, estructurándolo en sus grandes líneas generales: recursos naturales, infraestructuras y movilidad, distribución de asentamientos y actividades productivas, y coordinación de las distintas acciones de los poderes públicos. Sólo muy justificadamente recurren a la técnica de la clasificación o de la calificación del suelo.

Suelen contener y distinguir unas determinaciones con vinculación estricta y plena y otras que, en cambio, tienen un carácter coordinador o incluso meramente recomendatorio, y que permiten a las distintas Administraciones públicas implicadas distintas opciones posibles de desarrollo. Entre las actuaciones públicas que es preciso coordinar se encuentra la propia ordenación urbanística.

Por el contrario, y aunque aumentan las tendencias hacia mayores cotas de flexibilidad, los instrumentos de planificación urbanística son más precisos, pues determinan los usos del suelo, así como los distintos sistemas generales. Son omnicomprensivos, dado que tienden a regular lo general y lo particular, lo principal y lo secundario. Por su origen y su fundamento, tienen un carácter o fuerza netamente vinculante, y delimitan claramente y de modo preciso el contenido del derecho de propiedad de acuerdo con las leyes, con fines urbanizadores y edificatorios 88 .

Es precisamente que, por esos fines, cuando los instrumentos de ordenación territorial contienen alguna determinación que afecta al suelo clasificado como urbano, debe motivarse especialmente su necesidad y justificación. A diferencia de lo que ocurre cuando los instrumentos de ordenación del territorio conciernen al suelo no urbanizable o a otras materias de competencia autonómica.

En todo caso, los instrumentos de ordenación del territorio serán vinculantes para el planeamiento urbanístico de forma congruente con la concreta finalidad que constituya su razón de ser o funcionalidad, así como, en su caso, con su específico carácter directriz 89 .

En cuarto lugar, por razón del sujeto pasivo o destinatario, los instrumentos de ordenación urbanística, por regla general, afectan directamente a los propietarios y titulares de derechos. Sin embargo, las determinaciones de los instrumentos de ordenación del territorio con carácter orientativo o coordinador suelen vincular, directamente y en primera instancia, a las Administraciones públicas afectadas, y rara vez o excepcionalmente vinculan directamente a los particulares. Éstos quedan posteriormente vinculados a los mismos cuando el planeamiento urbanístico es adaptado a ellos.

Por último, también existen diferencias notables en cuanto al sistema de gestión de ambas funciones públicas, por responder a finalidades muy distintas.

c) El creciente acercamiento entre la escala urbanística y la territorial

Como se ha indicado, la ordenación del territorio comprende varios niveles o escalas de decisión, siendo una de ellas la local, considerándose la ordenación urbanística un subsector que se incluiría dentro del género más amplio que constituye la ordenación del territorio. También hemos referido que el urbanismo sensu stricto es una competencia local que se circunscribe al fenómeno urbano.

Dado que el territorio es el elemento sobre el que confluyen las decisiones de las distintas Administraciones con incidencia sobre el mismo, es por lo que, con base a lo previsto en la propia legislación sobre régimen local, pueden establecerse distintos niveles o espacios de decisión en función de los concretos intereses públicos afectados.

De esta forma, a los efectos de repartir atribuciones y competencias entre la Administración autonómica y la municipal, el legislador valenciano, seguido por otros legisladores autonómicos 90 , ha distinguido dentro de la ordenación urbanística, desde 1994 91 , unas determinaciones de ordenación estructural y otras de ordenación pormenorizada, en función de la posible presencia o no de intereses públicos supramunicipales afectados que deben ser atendidos a escala autonómica, y sin que ello suponga ignorar la autonomía local constitucionalmente reconocida.

Con esta distinción entre ordenación estructural y pormenorizada se diferencian también rangos y niveles, lo cual permite aclarar cuestiones competenciales y definir procesos sencillos de adaptabilidad o modificación de cara a las cambiantes demandas de la sociedad.

Cabe advertir, no obstante, que aunque el mismo Tribunal Constitucional haya puesto de manifiesto la “acusada interrelación” entre la ordenación territorial y la urbanística 92 , no procede identificar sin más las determinaciones urbanísticas de ordenación estructural con el contenido propio de la ordenación del territorio. Obviamente, en la dialéctica planeamiento urbanístico-ordenación del territorio, la existencia del primero no implica en absoluto lo segundo.

También debe aclararse que la ordenación del territorio de una comunidad autónoma puede articularse sobre estas dos piezas estrechamente vinculadas entre sí: la planificación propiamente regional y la actividad urbanística directa y propia de dicha comunidad autónoma.

Asimismo, la ordenación del territorio por parte de una comunidad autónoma puede ejecutarse, además de mediante actuaciones autonómicas propias y directas, a través de la actividad urbanística municipal u ordinaria, garantizándose la imbricación entre ambos niveles por la vinculación de la ordenación urbanística a la territorial 93 .

Y es que, en relación a la ordenación del territorio, le corresponde al legislador autonómico la definición de los aspectos fundamentales en los que aparezcan implicados preferentemente los intereses públicos supramunicipales, concretando, en su caso, normas de directa aplicación que salvaguarden determinados valores merecedores de protección. También, estructurar un sistema de instrumentos de ordenación territorial que establezca los grandes retos u objetivos territoriales y las distintas estrategias necesarias para alcanzarlos. Y en tercer lugar, regular la plasmación de esas estrategias y determinaciones territoriales en el planeamiento urbanístico municipal 94 .

Esto último implica el deber de respeto o de adaptación de los instrumentos de ordenación urbanística a las determinaciones establecidas en los correspondientes instrumentos de ordenación territorial. Incluso puede llegar a implicar que, de modo excepcional y justificadamente, los propios instrumentos de ordenación del territorio modifiquen directamente determinaciones correspondientes a la ordenación urbanística. En todo caso, y como se verá más adelante, en garantía del principio de autonomía local, se exige la adecuada participación de esa Administración en el procedimiento de elaboración de los instrumentos de ordenación territorial.