Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Asimismo, cabe también recordar que la propia Carta Europea de 1983 incluye la ordenación urbanística dentro del nivel local de una ordenación mayor, en la que, a su vez, se incluye el nivel europeo, el nacional y el regional, lo que nos lleva a concluir que, pese a la mención separada que hace la Constitución entre la ordenación urbanística y la territorial, la primera vendría a constituir un elemento más o subsector integrante del concepto más genérico de ordenación del territorio 70 .

De esta forma, la ordenación urbanística queda supeditada a la ordenación del territorio. En el caso de la Comunitat Valenciana, esta idea se desprende de la lectura conjunta de los artículos 7.1, 15.3, 16.4 y 20 de la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP) 71 .

a) Notas comunes a ambas disciplinas

Resulta obvio que entre la ordenación del territorio y la urbanística existe una acusada interrelación y aproximación, y que ello se explica en buena medida por contar con orígenes y algunas notas comunes.

En primer lugar, ambas materias son una técnica con un contenido multidisciplinar. Las dos responden también a una perspectiva integradora y no sectorial, e implican a varios intereses: por una parte, los intereses generales que ha de tutelar la Administración y, por otra parte, los intereses y derechos particulares, como son los de los propietarios del suelo, cuyo ejercicio debe limitarse de acuerdo con las leyes en atención a su función social.

Por ello, en ambos casos, su naturaleza es, básicamente, de Derecho Administrativo, como una pertenencia de su parte especial. Nos encontramos ante funciones públicas 72 , lo cual implica que las distintas actuaciones que forman parte de las mismas están sometidas a la aprobación o al control de la Administración. Esta doble calificación como función pública para la ordenación territorial y la urbanística es expresamente contemplada en la actualidad en el vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo y de Rehabilitación Urbana, que señala que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general y recuerda que, como tal función pública, no es susceptible de transacción ( vid . STC 141/2014, de 11 de septiembre, FJ 6). Ello no obsta para que se reconozcan cauces de participación pública y de iniciativa privada, o para que deban comprenderse sus relaciones con el derecho privado de propiedad 73 .

En segundo lugar, tanto la ordenación del territorio como la ordenación urbanística hacen uso en su actuación, en mayor o menor medida, de la técnica de la planificación 74 , mediante la cual ordenan y fijan usos para el espacio físico, delimitando el contenido del derecho de propiedad, pública o privada, si bien con posibilidades más limitadas en el caso de la ordenación territorial, como tendremos ocasión de ver.

Por último, ambas funciones públicas tienen por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial (STC 77/1984 FD 2). En ambos casos se procura la utilización racional del suelo, conforme al interés general, y se tiene como objetivos la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos 75 y el desarrollo sostenible 76 .

También, tal como ha señalado el Tribunal Constitucional 77 , tanto la ordenación urbanística como la territorial tienen como objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial . Ello porque, en ambos casos, el suelo es el principal recurso natural afectado, por ser el soporte de las distintas actividades a ordenar.

Pero, además, ambas tienen como objetivo genérico una justa redistribución social y económica: la ordenación urbanística la equidistribución de los beneficios y cargas de la actividad urbanística, en cumplimiento del artículo 47.2 de la Constitución, y la ordenación del territorio pretende luchar contra los desequilibrios existentes entre las distintas partes de un territorio.

b) Notas diferenciadoras

Sin embargo, y aunque entre ambas funciones de ordenación del uso del espacio territorial existen reglas de vinculación, nos encontramos ante órdenes distintos, pues pueden establecerse una serie de notas diferenciadoras que derivan de su distinto ámbito, contenido, funciones y gestión.

Como ya apuntara el arquitecto y teórico italiano CAMPOS VENUTI 78 , no sólo se trata de diferencias cuantitativas (por población y superficie), sino especialmente cualitativas, pues los contenidos y las formas cambian de forma radical y análogamente cambia el tipo de planificación espacial.

En todo caso, como advierte PAREJO ALFONSO 79 , uno de los principales artífices de la distinción doctrinal entre ordenación urbanística y territorial, de la diferenciación constitucional no tiene por qué seguirse la consecuencia de una diversificación del ordenamiento jurídico regulador de tales materias . El autor considera que, aunque las CCAA posean en la actualidad dos títulos competenciales perfectamente independientes, su ejercicio puede materializarse perfectamente tanto en dos como en una única legislación.

La distinción o delimitación entre ambas funciones públicas, al margen de las calificaciones formales dadas por el legislador, resultará trascendental en orden a atribuir un correcto ejercicio de competencias entre las distintas Administraciones, especialmente en el ámbito de las competencias locales. Y es que no siempre resulta sencillo establecer los límites de regulación legítima de los instrumentos de ordenación del territorio, que no pueden establecer una suerte de regulación urbanística indirecta, sino que deben respetar el ámbito propio de la ordenación urbanística local.

Una primera diferencia se refiere a la extensión de la respectiva área de intervención o ámbito territorial. La ordenación del territorio supera la escala o ámbito de lo que ha venido entendiéndose por ordenación urbanística, que por una rémora etimológica ( urbs, urbis , la ciudad) suele limitarse al fenómeno urbano o de ciudad en sentido estricto 80 . Su magnitud es local y su principal o nuclear objeto es la ordenación del uso del suelo y de la edificación de la ciudad y sus zonas inmediatas de influencia.

Tal como diría DÍEZ PICAZO 81 , el urbanismo es una aplicación de la reflexión al fenómeno del nacimiento y de la evolución de la ciudad, es un intento de racionalizar el fenómeno urbano. Por ello su ámbito territorial suele ser municipal o incluso menor. Aunque se encargue también de ordenar el suelo no urbanizable, esto se explica por tratarse del suelo excluido de la urbanización 82 .

Por este motivo se considera que no es ordenación urbanística sensu stricto , aun cuando la nomenclatura así lo pudiera hacer entender, la regulación del suelo no urbanizable, que es la que pretende evitar o controlar la aparición de edificaciones aisladas u otros usos no primarios en dicha clase de suelo 83 . Ello explica las amplias competencias que se reserva la Administración autonómica en materia de suelo no urbanizable, especialmente en el protegido.

En cambio, la ordenación del territorio es una acción ordenadora de los espacios supramunicipales, fundamentalmente regionales, pero también comarcales o nacionales 84 , siendo los municipios elementos de la organización espacial para la mejor distribución de la población, de los distintos usos y de las actividades económicas y para el mejor aprovechamiento de los recursos naturales.

Al hilo de lo anterior, también son distintas las Administraciones públicas competentes en una y otra materia. Ambas son competencias exclusivas autonómicas, pero, en el caso de la ordenación urbanística, la competencia es compartida con los municipios de acuerdo con la legislación urbanística, a los que se les suele atribuir todas aquellas competencias no asignadas expresamente por la ley a la Administración autonómica 85 . Por ello, y a la vista de lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local 86 , puede afirmarse que el urbanismo es una competencia eminentemente municipal.