Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Tal como apunta LÓPEZ RAMÓN 95 , el encauzamiento de la potestad urbanística municipal por parte de la Administración autonómica, es una tarea de gran trascendencia práctica. Esto se muestra claramente en la falta de criterios de fondo por parte de la Administración autonómica para ejercer adecuadamente la competencia de aprobación definitiva de los instrumentos de ordenación urbanística municipales.

Coincidimos con el autor en que esta forma de ordenación del territorio mediante la planificación urbanística es una solución más modesta que la “gran ordenación del territorio omnicomprensiva”, si bien entendemos que no deja de ser un mal sucedáneo, pues en las distintas concepciones que hemos manejado, el objeto de la ordenación del territorio no se detiene en una simple actividad directiva del urbanismo municipal.

Al hilo de lo anterior, ROMERO SAURA 96 considera que en la legislación valenciana se ha producido una suerte de aproximación de los niveles urbanístico y territorial en las “directrices definitorias de la estrategia de evolución urbana y ocupación del territorio” del planeamiento general municipal (actuales “objetivos e indicadores de sostenibilidad y de capacidad territorial y directrices estratégicas del desarrollo previsto”), proveyendo al planeamiento urbanístico de un nuevo bagaje de elementos provenientes de la ordenación del territorio 97 .

Para terminar, hemos de apuntar también un fenómeno creciente en la ordenación urbanística, cual es su tendencia hacia mayores cotas de flexibilidad, a semejanza de los instrumentos de ordenación territorial. Se constata, entre otros ejemplos, en la supresión de las rígidas y habitualmente incumplidas programaciones temporales del planeamiento urbanístico general, así como en la aparición de una nueva generación de Planes Generales de calculada ambigüedad y flexibilidad, que se conocen como planeamiento general de estructura (“Plan general estructural” en la vigente legislación valenciana). Estos planes apuestan por un contenido mayoritariamente estratégico y selectivo, más ideológico que formal, e incorporan la perspectiva medioambiental en sus propuestas, objetivos, situaciones y parámetros de seguimiento, así como el reconocimiento de sus costes sociales, espaciales y económicos 98 .

Se produce una progresiva mixtura entre la planificación más tradicional y la de carácter más prospectivo y estratégico, lo que nos conduce a una planificación indicativa, más flexible, que puede ser revisada a partir de una evaluación continuada mediante la aplicación de sistemas de seguimiento basados en indicadores cuyos valores umbral han sido definidos ex ante 99 .

Esto se debe a que la sociedad actual es cada vez más dinámica y menos previsible, y a que está sometida a intercambios y a movimiento permanentes, lo que hace que requiera de respuestas rápidas en el tiempo y de adaptabilidad ante las previsiones cambiantes de futuro.

Por otra parte, está aumentando otro fenómeno, cual es la generalización de unas formas de asentamientos extensos y difusos, que no encajan fácilmente dentro del tradicional concepto de “ciudad compacta” y que se aproximan a lo que se ha venido a denominar “ciudad difusa” o “territorio urbanizado” 100 .

Por todo ello, se está generalizando una tendencia hacia un tipo de planes urbanísticos abiertos y flexibles, denominados de estructura, concebidos como esquemas generales de mera referencia, y con algunas determinaciones de carácter indicativo. Se abre también cada vez mayor paso la planificación concertada (convenido urbanístico y agente urbanizador) y la planificación estratégica. En muchos de estos tipos de planes se produce una síntesis entre el tradicional planeamiento global y las intervenciones “fragmentarias” mediante proyectos urbanos puntuales.

Este nuevo tipo de planes urbanísticos presentan no pocas connotaciones propias de los instrumentos de ordenación del territorio.

Para el arquitecto Fernando de TERÁN TROYANO, se está dando un deseable “acercamiento” de los escenarios correspondientes al planeamiento territorial y el urbanístico, así como la superación de la vieja controversia planeamiento general versus proyectos urbanos puntuales (“arquitectura sin urbanismo”) 101 .

B. Planificación económica y políticas de desarrollo regional

Como sabemos, la planificación física representa la localización de los futuros usos del suelo. Se articula a través de planes, en cuanto instrumentos jurídicos dotados de fuerza vinculante para con sus destinatarios. Mientras que la planificación económica se encargaría fundamentalmente de coordinar y reconducir a la unidad el conjunto de decisiones tendentes a la limitación de ciertos sectores productivos y a la promoción de otros. Acentúa la localización de las actividades económicas, a partir de variables funcionales, tales como costes de producción o acceso a los mercados. En general, su formulación es matemática, y se suele sostener sobre planes o programas, no siempre vinculantes, y de contenido económico.

A pesar de sus diferencias, ambas coexisten entre sí 102 , si bien, tal como se ha puesto de relieve, su relación normal puede ser conflictiva 103 .

Desde la llamada ciencia de la Economía Regional se generó tempranamente la idea esencial de que, a las previsiones sectoriales y temporales sobre las actividades productivas a desarrollar en el territorio, había que añadir las previsiones de localización. Resulta evidente por ello que la ordenación territorial se ha venido configurando, en parte, por consideraciones de la teoría económica 104 .

En todo caso conviene aclarar que el término “desarrollo regional” 105 ( regional development ) se refiere tanto a los aspectos económicos como los sociales 106 . Por otro lado, que la ordenación del territorio en su concepción francesa ( aménagement du territoire ), considerada como la dimensión nacional del desarrollo regional 107 , no puede identificarse exclusivamente con los clásicos instrumentos de la planificación económica 108 .

En un primer momento, la visión económica del territorio se centró en una suerte de macroplanificación centralizada, ejecutada por lo general por planes económicos de nivel nacional y cuya preocupación básica era el crecimiento cuantitativo. Los resultados poco afortunados de ésta llevaron a un replanteamiento de la planificación económica, ya en los años setenta del siglo XX, que tomará en consideración las peculiaridades de cada región 109 . Ejemplo de ello fueron los planes de desarrollo económico y social en Francia y en España 110 .

Por su parte, la llamada ciencia de la Economía Urbana persigue dos finalidades básicas: por una parte, procurar la mayor calidad de los servicios a los ciudadanos al menor costo posible, y, por otra, establecer los canales necesarios para la mejor distribución o en su caso redistribución de productos entre los miembros del grupo social. Desde estas perspectivas, se considera que esta ciencia puede llegar a impulsar la renovación social 111 .

Para SÁENZ DE BURUAGA 112 y MARTÍN MATEO 113 , la meta a alcanzar por las políticas de desarrollo regional sería el fomento del crecimiento económico de todas las regiones de acuerdo con sus posibilidades, pero también, y principalmente, el estímulo de las áreas más deprimidas, intentando elevar sus condiciones económicas y lograr una cierta nivelación de rentas.

En definitiva, para el sector próximo al modelo alemán la planificación económica no forma parte de la ordenación del territorio, si bien debe estar sometida a sus principios, mientras que para el sector más próximo al modelo clásico francés la ordenación del territorio debe responder a los objetivos de las políticas de desarrollo económico, adquiriendo una condición instrumental de éstas. Estas diferencias nos permiten explicar las que se observan en lo concerniente a las distintas modalidades de intervención pública.