Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

En tercera instancia, actuando sobre los recursos financieros de los que puedan disponer las autoridades regionales o locales 128 .

El debate existente en la actualidad en diversos foros económicos y políticos valencianos sobre las políticas de estabilidad, con cobertura en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y sobre la necesidad de reforma del actual modelo de financiación autonómica recogido en la vigente Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que ha sido modificada hasta siete veces, es buena prueba de ello.

Y dentro de esta última línea de acción podemos situar también los programas de desarrollo regional previstos en la vigente Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial 129 (artículo 158.2 de la Constitución). Asimismo, los fondos comunitarios FEDER 130 .

Sin embargo, la Constitución, los Estatutos de Autonomía y también buena parte de la legislación autonómica, tienden hacia el modelo federal alemán. Como es sabido, el artículo 148.1.3ª de la Constitución permitió asumir a las comunidades autónomas competencias en materia de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”. Por su parte, reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (artículo 149.1.13), permitiendo a las comunidades autónomas asumir competencias respecto al “fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional” (artículo 148.1.13ª) 131 . De esta forma, la ordenación territorial quedaría aparentemente desgajada de la política económica, cuyas bases son competencia exclusiva del Estado 132 .

En definitiva, al igual que en el modelo alemán, se constata una tendencia de mayor y creciente centralización de las competencias relativas a la planificación económica, a diferencia de lo que ocurre con la planificación física del territorio, donde se ha producido una descentralización de la competencia en favor del nivel regional 133 .

Cabe reseñar que no han faltado algunas críticas al sistema de incentivos de la política de desarrollo regional, excesivamente centrada en el marco territorial del Estado. Según ALLENDE LANDA 134 , ésta ha visto reducida en la Administración central, con una orientación sesgada hacia el ámbito de la política económica sectorial y más concretamente, al sector industrial.

También se ha criticado que, contrariamente al principio de selección, básico en cualquier política de incentivos, a menudo éstos se solapaban en un mismo espacio compitiendo mutuamente. Asimismo, el menor acceso de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) a distintas ayudas, y la gran disparidad de resultados, al haber una gran cantidad de áreas en las que las subvenciones no habrían tenido el éxito deseado 135 . Sin olvidarnos tampoco del más reciente Plan Estatal de Inversión Local (Plan E), puesto en marcha por el Gobierno de Rodríguez Zapatero (imitado en la Comunitat Valenciana por el denominado “Plan Confianza”, puesto en marcha por el Consell), impulsado de forma apresurada e improvisada 136 .

Por último, hemos de indicar que, en los últimos años, se viene reclamando una puesta al día del actual sistema de instrumentos de ordenación del territorio, a fin de que se pueda proceder a integrar mínimamente la planificación física con la económica, al menos en materia de inversión en infraestructuras, y de que se forjen nuevos instrumentos que promuevan la localización espacial de la planificación sectorial. Ello implicaría un nuevo tipo de planes, no precisos y específicamente relacionados con horizontes de tiempo prescritos, sino referidos a opciones alternativas a gran escala con respecto al uso del suelo y flexibles ante condiciones cambiantes. Nos referimos a un tipo de planes de estructura, si bien con un contenido económico más fuerte.

Ello porque, se demuestra más aceptable y eficiente un enfoque de planificación territorial estratégica, que considere la ordenación del territorio como un proceso incremental, con una regulación y gestión dinámica, adaptativa y proactiva 137 . Por estos motivos, en todo caso, la dimensión prospectiva de la ordenación del territorio exigiría no separar la planificación física o espacial de la planificación en el tiempo, que sería puramente económica 138 .

c) Desarrollo regional, sectores económicos y desarrollo rural

Además de las políticas de desarrollo regional centradas en las ayudas a la inversión a la actividad industrial o en la actuación sobre los valores de localización de los sectores industriales, existen otros sectores económicos que han sido y son objeto de regulación por las técnicas de la planificación del territorio, como son la ordenación de la actividad turística y de la actividad comercial. También las políticas de desarrollo rural, todas ellas con una clara incidencia en el territorio.

La ordenación de la actividad turística 139 y de la actividad comercial 140 se ha visto profundamente afectada por los principios liberalizadores que inspiran la más reciente normativa comunitaria sobre la prestación de servicios 141 , si bien todavía pueden acogerse a las excepciones contempladas en las propias directivas europeas en materia de ordenación territorial y medio ambiente.

Con relación al llamado “urbanismo comercial”, cabe destacar el impacto de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Segunda), de 24 de marzo de 2011 142 , referida a la normativa reguladora del establecimiento de grandes superficies comerciales en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Esta sentencia tuvo una evidente repercusión en la Ley 3/2011, de 23 de marzo, de la Generalitat, de Comercio de la Comunitat Valenciana 143 , ley que, sin embargo, prevé la redacción de un Plan de Acción Territorial de carácter sectorial aplicado a la distribución comercial (PATSECOVA) 144 .

Otros argumentos en esa misma corriente, favorables también a una mayor flexibilización en la planificación del suelo los encontramos en un informe de la Comisión Nacional de la Competencia (actual Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) 145 .

No ocurre lo mismo con la política de desarrollo rural. Ésta goza de una cierta tradición en el contexto histórico y actual español 146 y es abiertamente auspiciada en la actualidad desde el seno del Consejo de Europa 147 y por la Unión Europea ( Agenda 2000 ) desde los ámbitos de la política agrícola común (PAC) 148 , de la cual constituye su segundo pilar, y de la política regional europea 149 .

Ello se debe al papel emergente que ha adquirido en la sociedad dicho desarrollo, por las exigencias de corrección de las disparidades territoriales y de protección del medio ambiente, y ante la demanda de una mayor calidad de vida y de respeto por las tradiciones culturales. Y es que desde distintas políticas comunitarias europeas se considera al medio rural desde un triple enfoque: el agrícola-ganadero y forestal, el ambiental y el socio-cultural 150 .

Cabe recordar que la puesta en marcha de la financiación europea (destaca la iniciativa comunitaria LEADER) requiere de la existencia de procesos de programación y de concertación con las instituciones comunitarias, por lo que los instrumentos de ordenación territorial pueden constituir un valioso instrumento con vistas a su elaboración 151 . Mediante Decisión del Consejo, de 20 de febrero de 2006 (2006/144/CE), se adoptaron las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural para el período de programación 2007-2013, cuya ejecución, sin embargo, no finaliza ese año sino que se extiende hasta el 31 de diciembre de 2015. Sus tres prioridades temáticas principales son: la mejora de la competitividad del sector agrícola y forestal, la mejora del medio ambiente y del entorno rural, y la mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y el fomento de la diversificación de la economía rural.