Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Se ha producido un cambio en el modo de enteder y realizar las actividades que se realizan en el medio rural. Si los planteamientos del pasado en este ámbito eran principalmente extractivos, actualmente se está tratando de potenciar otra serie de valores intrínsecos, y que son demandados en el momento presente por la población. Se trata, pues, de descubrir y de satisfacer esas nuevas necesidades que la sociedad plantea, buscando una revalorización del medio ambiente rural y de sus características endógenas, conciliando los intereses y puntos de vista de la población rural y de la población urbana respecto a la ordenación, ocupación y estética del medio rural. Asimismo, se trata también de obtener nuevas rentas complementarias a la tradicionalmente derivada del sector primario, estando muchas veces ligadas al uso de las nuevas tecnologías o a la implementación de procesos innovadores 152 .

Tal como ha indicado BASSOLS COMA 153 , ya no es posible tomar en consideración el medio rural como un concepto genérico y unívoco, sino que debe hacerse desde una perspectiva sectorial, y tomando en cuenta no sólo sus valores económicos agrícolas, sino también sus valores ambientales, paisajísticos o turísticos, y distinguiendo a su vez diversas zonas: periurbanas, de montaña, de agricultura intensiva, vinícolas, etc. Por otra parte, resulta también evidente que su ordenación ya no puede abordarse sólo desde el nivel urbanístico municipal, sino que debe apelar a las técnicas de la ordenación del territorio y del medio ambiente.

A la vista de la importancia del medio rural en España, principalmente de los sectores económicos agrario y forestal, y gracias al impulso de Antonio SERRANO RODRÍGUEZ, Secretario General para el Territorio y la Biodiversidad (2004-2008) del Ministerio de Medio Ambiente, se aprobó la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de desarrollo sostenible del medio rural, norma de orientación territorial y claro enfoque medioambiental que, mediante el concierto de los distintos escalones competenciales, persigue una mayor integración territorial de las zonas rurales en el marco de los objetivos de la ordenación del territorio 154 . Para ello prevé una tipología de zonas rurales diferenciadas, define zonas prioritarias (lo que nos sugiere la ya tradicional idea de “polo de desarrollo” 155 ) y prevé la elaboración de planes para dichas zonas 156 .

En aplicación de la citada ley estatal, y mediante RD 752/2010, de 4 de junio, se aprobó por el Gobierno el primer Programa de Desarrollo Rural Sostenible (período 2010-2014), principal instrumento previsto en la ley, y que incorpora la delimitación y la calificación de las zonas de rurales realizada por las CCAA 157 . El segundo escalón de instrumentos de planificación y ejecución lo forman, por un lado, las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural y, por otro, los planes de cada zona rural, a aprobar por las CCAA.

Por su parte, mediante Decreto 178/2010, de 22 de octubre, del Consell, se crea y se regula una comisión interdepartamental y un Centro Directivo de Coordinación Operativa del Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la Comunitat Valenciana 158 . Frente al principio de multifuncionalidad que propugna la ley estatal, contrasta la acusada visión sectorial por parte de la conselleria competente en materia de agricultura en la gestión de los fondos europeos de Desarrollo Rural 159 . Por otra parte, y más recientemente, mediante Decreto 58/2017, de 28 de abril, del Consell, se ha creado una Comisión Interdepartamental para la Lucha contra el Despoblamiento de los Municipios Valencianos 160 .

Por último, cabe señalar que la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP) recoge expresamente una serie de criterios para la ordenación del sistema rural valenciano en su artículo 11. Remite para ello al “sistema rural valenciano” definido en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana 161 .

Las oportunidades que ofrencen estos nuevos campos son amplias, por lo que deben ser aprovechadas para estabilizar la población en el medio rural y aumentar el valor añadido de los productos y servicios generados en el mismo.

C. La ordenación del territorio y el medio ambiente

a) El nuevo paradigma medioambiental

Uno de los elementos que mayor influencia ha ejercido sobre la ordenación del territorio en los últimos años es la protección del medio ambiente 162 .

Se afirma que, en la actualidad, nos encontramos ante un nuevo “paradigma medioambiental” que afecta a todos los campos del saber y de la actividad humanos, entre ellos el Derecho, fruto de las nuevas exigencias y conciencia ambientales 163 .

Se constata de esta manera la necesidad de reconocer a la protección del medio ambiente un mayor protagonismo en la planificación, superando el papel de “convidado de piedra” de anteriores etapas, generalmente limitadas a las técnicas preventivas y protectoras, tanto administrativas como penales. También se advierte la necesidad de impulsar acciones y tratamientos integrales que ordenen globalmente los distintos recursos naturales 164 .

Ello no implica que se llegue a posiciones como la mantenida por MARTÍN MATEO, que llegó a estimar que la ordenación del territorio es una técnica ambiental, que la implementa en el territorio 165 . Y ello porque, como apunta MENÉNDEZ REXACH 166 , aunque tanto la función ordenación del territorio como la función protección del medio ambiente tengan por finalidad la calidad de vida, lo que determina que se solapen en muchos aspectos, ello no significa que sean coincidentes.

Lo que sí que resulta evidente es que la ordenación del territorio se ha convertido en uno de los instrumentos clave para la protección del medio ambiente, y que esa “dimensión ecológica” de la ordenación del territorio, utilizando la expresión de MARTÍN MATEO, se ha visto incrementada y potenciada en la legislación estatal de suelo 167 y en numerosos textos legislativos autonómicos de estos últimos años 168 , siendo la vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP) y su predecesora Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, claros exponentes de ello.

La estrecha relación entre la ordenación del territorio y el medio ambiente ha encontrado un especial acomodo en el ámbito del Derecho comunitario europeo, para solucionar muchos de los problemas de la utilización racional del suelo y a fin de preservar los recursos naturales, paisajísticos y culturales 169 .

Tal como veremos más adelante, la ausencia en los Tratados comunitarios de una competencia en materia de ordenación del territorio y la expresa mención que a esta materia y a la utilización del suelo se incluye en el artículo 192.2 del vigente Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), dentro del título dedicado a la política de medio ambiente, podría llevarnos al equívoco de que la ordenación del territorio es una parte más de esta política.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 64/1982, de 4 de noviembre, ya analizó las relaciones entre medio ambiente y calidad de vida, precisando la necesidad de compaginarlos con el desarrollo económico, idea que conecta con el concepto de ordenación del territorio.

A este respecto, el Tribunal ha remarcado la íntima trabazón de lo ambiental con la estricta planificación territorial , y ha afirmado que el planeamiento ecológico (…) se conecta con la competencia de ordenación territorial en lo que hace a la función genérica de ordenación del espacio 170 . De esta manera, y de acuerdo con la actual jurisprudencia, el derecho a gozar de un medio ambiente adecuado implica también un límite a la potestad discrecional del planeador.