Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

La relación de la ordenación del territorio con la protección del medio ambiente encuentra directo sustento en la propia protección del suelo 171 , en tanto que recurso natural escaso y no renovable. Como es sabido, el derecho a gozar de un medio ambiente digno es recogido en el artículo 45 de la Constitución, dentro de los principios rectores de la política económica y social 172 .

En efecto, el derecho al medio ambiente del artículo 45.1 de la Norma fundamental, y su correlativo deber de conservación, está directamente relacionado con la utilización racional del suelo y con las competencias para su ordenación: Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo .

Debemos poner de manifiesto que el medio ambiente posee un significado más amplio que el territorio, que es uno de sus componentes, pues sería el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida (STC 102/1995, de 26 de junio).

Y es que, en los últimos años, se viene reconociendo que el concepto constitucional de medio ambiente es amplio y estructural, y que incorpora elementos que no son sólo de la naturaleza, sino también Historia, monumentos y paisaje 173 , pues el desarrollo sostenible, propio de una “sociedad democrática avanzada”, no puede circunscribirse sólo al uso racional de los recursos naturales, sino también al resto de los elementos que intervienen y hacen posible el equilibrio de las especies y de sus actividades en el espacio y el tiempo 174 .

Los distintos elementos que componen el medio ambiente formarían un sistema o conjunto, por lo que: el medio ambiente no puede reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos naturales y su base física, sino que es el entramado complejo de las relaciones de todos esos elementos que, por sí mismos, tienen existencia propia y anterior, pero cuya interconexión les dota de un significado trascendente, más allá del individual de cada uno. Se trata de un concepto estructural cuya idea rectora es el equilibrio de sus factores, tanto estático como dinámico, en el espacio y en el tiempo (STC 102/1995, de 26 de junio).

Por último, en cuanto al marco de competencias español, que es abordado en el capítulo IV, cabe apuntar en este momento que los artículos 148.1 y 149.1 de la Constitución diferencian las materias medio ambiente y ordenación del territorio, estableciendo un reparto competencial entre el Estado y las CCAA, lo que produce ciertas fricciones y hace difícil coordinar las necesarias relaciones entre ambos niveles competenciales.

b) La Infraestructura Verde del territorio

El término “Infraestructura Verde” proviene de los Estados Unidos, donde es conocido desde finales del siglo pasado como Green Infraestructure , con la carga simbólica que conlleva la acuñación de un nuevo término 175 .

La Comunitat Valenciana ha sido la primera comunidad autónoma en incorporar legislativamente este término 176 . Actualmente se recoge de manera muy destacada en la vigente LOTUP 177 , en la que se ha elevado a la categoría de sistema, eligiendo el concepto más generalista y amplio.

Anteriormente ya se había incluido parcialmente el concepto, que no el término, en el artículo 45.1.e) de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV) 178 . Más tarde, de forma indirecta en el artículo 41 del Decreto 120/2006, del Consell, por el que se aprobó el Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana (referido a la delimitación del Sistema de Espacios Abiertos) 179 . Posteriormente, se recogió plenamente concepto y término en la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), aprobada mediante Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell 180 .

Nos encontramos ante un concepto relativamente nuevo que se está abriendo paso con fuerza en las políticas ambientales, territoriales y urbanísticas europeas 181 . Se trata más bien de una metodología que identifica los principales espacios medioambientales y paisajísticos, así como los corredores de conexión entre los mismos, creando una malla territorial que asegura una visión global y garantiza la correcta funcionalidad y la protección de los valores de dichos espacios. Se trata, pues, de una herramienta muy útil para la ordenación del territorio, si bien no debe caerse en la tentación de confundir la una con la otra.

En todo caso, la definición, conservación y puesta en valor de esos conectores funcionales o de una “infraestructura verde” de un territorio determinado ha de servir para que se convierta en el sustrato básico del mismo y en condicionante previo de cualquier actuación que sobre él se desarrolle.

Esta trama verde, que debe tener continuidad en el territorio, estaría conformada principalmente por los distintos espacios naturales protegidos y las masas forestales de primer orden, pero también por los terrenos de mayor valor paisajístico, cultural y visual así como por los corredores verdes que contribuyen a dotar de funcionalidad territorial al conjunto de la red. Estaría integrada por espacios excluidos de edificación, que no necesariamente de procesos de urbanización. De esta manera, no sólo se trata de salvaguardar aquellos valores relacionados con la biodiversidad o unos espacios libres, pues las infraestructuras verdes producen múltiples beneficios para el conjunto de la sociedad, tales como facilitar la regulación de los recursos hídricos o la protección de la población frente a riesgos naturales e inducidos, tales como la inundación o la desertificación 182 .

La Infraestructura Verde tiene como objetivo mejorar la capacidad de la naturaleza para facilitar bienes y servicios ecosistémicos múltiples y valiosos, tales como agua y aire limpios o la regulación climática de la ciudad. De este modo, se fomenta una mejor calidad de vida y bienestar humano, se mejora la biodiversidad (al conectar zonas aisladas), se protege contra el cambio climático y otros riesgos (de inundación, de erosión del suelo…) y se fomenta un enfoque más inteligente e integrado del desarrollo, utilizando de forma más eficiente y coherente el uso del suelo. Se cumplen, pues, tres funciones: abióticas (mejora de recursos hídricos, de las escorrentías, de la calidad del aire, etc.), bióticas y culturales 183 .

Nos hallamos ante una herramienta en la que la metodología varía en función de la escala a estudiar (por ejemplo, en las zonas de borde tratará de controlar el fenómeno del sprawl ) y en la que los límites administrativos deben pasar a un segundo plano 184 . No sólo se trabajan aspectos ecológicos, pues también deben estudiarse los distintos corredores funcionales, ligando conectividad y eficiencia desde un punto de vista ecológico.

Tomando como eje la idea de jerarquía y funcionalidad, también debe permitir dejar ámbitos complementarios o libres para, si es preciso, poder cambiar el modelo. Debe ser, pues, flexible, a fin de que pueda modificarse motivadamente 185 .

La Comunitat Valenciana ha vivido en las últimas décadas el fenómeno de la pérdida y fragmentación de parte importante de sus hábitats y paisajes, con el consecuente problema para la biodiversidad y los ecosistemas 186 . El correcto diseño de una Infraestructura Verde puede contribuir a la mejora del estado de nuestros ecosistemas, a fin de que puedan serguir prestando sus valiosos servicios a la sociedad. La inversión en Infraestructura Verde tiene su lógica económica, pues permite mantener mejor la capacidad de carga de un territorio, reduciendo los costes destinados a las llamadas infraestructuras “grises” y a soluciones técnicas humanas más costosas, por ejemplo para mitigar los efectos negativos del cambio climático.