Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Llama la atención la desaparición de la exigencia de Estudio de Integración Paisajística en alguno de los supuestos contemplados en el artículo 48.4 del Reglamento de 2006 220 . Asimismo, del texto legal ha desaparecido el mandato contenido en el 11.2 de la LOTPP (y artículo 26 del Reglamento), ordenando al Consell la aprobación de un Plan de Acción Territorial del Paisaje de la Comunitat Valenciana que identificase los paisajes de relevancia regional en el territorio valenciano. No obstente ello, la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (aprobada mediante Decreto 1/2011, de 13 de enero, del Consell) ya ha identificado 40 Paisajes de Relevancia Regional (PRR).

Si en el apartado 2 del citado artículo 6 se conjuga el verbo “orientar”, en el apartado 3 se dice claramente que el paisaje condicionará la implantación de usos, actividades e infraestructuras . A este respecto, debe advertirse que ese amplio concepto de paisaje, que proviene del Convenio Europeo, no convierte a éste en una suerte de hiperónimo que incluya confusamente al territorio, tal como se ha podido constatar en algunos documentos elaborados en el pasado desde la extinta Dirección General de Territorio y Paisaje de la Generalitat Valenciana 221 . Y es que desde esa antigua dirección general se forzó en la práctica una relación de hiponimia del paisaje sobre el territorio, al que pretendió incluir, confundiendo ordenación del paisaje con ordenación del territorio, cuando lo correcto es justamente lo inverso.

En este sentido podemos recordar lo expuesto respecto a la rica experiencia italiana, y concretamente a la citada Ley Galasso de 1985, que prevé la integración de la planificación paisajística en los planes territoriales (PRT), siguiendo el ejemplo de la práctica alemana.

Por ultimo, si bien cabe valorar como positiva la aportación metodológica de los procesos de participación pública en materia de paisaje, en cuanto que suponen un aumento de los cauces “democráticos” y de legitimidad ciudadana (se acabaron los “master plan”), la parte negativa es el elevado subjetivismo que se produce en la valoración de las llamadas “unidades de paisaje” 222 y de los “recursos paisajísticos”, al otorgarse idéntico valor a la opinión del público que a la de los técnicos expertos 223 .

6. BREVE RECAPITULACIÓN

Es habitual que al final de una exposición se haga una síntesis de lo relatado en forma de recapitulación.

Siguiendo, entre otros, a SÁNCHEZ MORÓN 224 , en síntesis apretada, podemos considerar la ordenación del territorio como la actividad de los poderes públicos cuyo objeto es establecer, con carácter global e integrador, el marco de referencia espacial, planificado y racionalizado, para los distintos usos o actividades y asentamientos de la población en el territorio, así como para la conservación y mejora de los recursos naturales. Todo ello con la finalidad de asegurar un desarrollo económico sostenible y unos estándares superiores de calidad de vida, eliminando las disfunciones y los efectos nocivos sobre el territorio de una actividad administrativa sectorial descoordinada y de un desarrollo económico espontáneo fundado en meras iniciativas individuales privadas o públicas. De esta forma, la ordenación del territorio persigue la concreción de un “modelo territorial”, señalando criterios y directrices sobre el uso del suelo y los demás recursos naturales. Abarca tanto la determinación del “sistema de ciudades” como la ordenación de las distintas zonas del territorio, la definición y vertebración de las redes de infraestructuras y servicios (carreteras, ferrocarriles, puertos y aeropuertos, redes de suministros, etc.), y fija criterios territoriales y medioambientales para la localización de las distintas actividades económicas. Por su cometido, precisa de ámbitos supramunicipales, regionales o aún más extensos.

La ordenación del territorio es concebida como función pública horizontal, en el sentido de que incide en otras funciones públicas, llamadas funciones verticales o sectoriales, que, en los esquemas teóricos, según LÓPEZ RAMÓN 225 , debieran quedar subordinadas o condicionadas por los planteamientos globalizadores de la ordenación territorial. Incluso se configura como la función horizontal por excelencia, al ser capaz de integrar, no sólo a las funciones sectoriales, sino también a las restantes funciones públicas horizontales. Vinculada por arriba a la política económica, y desarrollada en la fase descendente por la ordenación urbanística, enormes son sus cometidos y las responsabilidades asignadas.

En definitiva, tal como ha recordado el Tribunal Constitucional: La ordenación territorial tiene una visión integral del territorio; resulta de indudable complejidad; ofrece un mayor roce o fricción competencial al contemplar otras percepciones del territorio desde puntos de vista sectoriales; y, en fin, se admite como orientadora y directora de la ordenación urbana (STC 149/1998, de 2 de julio) 226 .

La ordenación del territorio incide principalmente, más que sobre los particulares, sobre las demás esferas de actuación de las Administraciones Públicas, especialmente la Administración local. Sus principales destinatarios son las Administraciones públicas y, en principio, sólo cuando la ley lo prevé expresamente, afecta directamente a los particulares.

Cabe remarcar también que el actual modelo autonómico español ocuparía una posición intermedia entre la concepción francesa y la alemana y que se caracteriza por una evolución en sus contenidos. Como sabemos, durante los años sesenta el modelo español estuvo fuertemente influenciado por el francés, muy centrado en los Planes de Desarrollo Económico y Social. La reforma legal de 1975 introducirá los Planes Directores Territoriales de Coordinación, como intento de coordinación de la planificación física con la política de desarrollo económico. A partir de 1983, y de acuerdo con lo establecido en el artículo 148.1.3ª CE, las CCAA empezarán a promulgar leyes de ordenación del territorio, entendiendo ésta como una planificación física del territorio, de acuerdo con una concepción próxima al modelo alemán.

Se distinguen comúnmente tres sistemas principales a tener en cuenta en la definición del modelo territorial a diseñar por la ordenación territorial:

En primer término, el sistema ambiental del territorio, para lo que se debe definir, conservar y poner en valor de manera interconectada una red de los espacios de mayor valor ambiental, paisajístico y cultural (infraestructura verde), como sustrato básico de éste y como condicionante previo de cualquier actuación que sobre él se desarrolle.

En segundo lugar, debe diseñarse un sistema de asentamientos a partir del análisis del papel o función que desempeñan los distintos núcleos de uso residencial y los espacios para la actividad económica.

En tercer lugar, un territorio también está cualificado por su red de infraestructuras. Debe mejorarse tanto la vertebración externa del territorio como la interna, potenciando el sistema de ciudades y mejorando la sostenibilidad de la movilidad.

Pero para una movilidad sostenible es necesaria una adecuada ordenación de los usos del suelo, siendo la vinculación entre la movilidad y los usos del suelo clave en este punto. El modelo de referencia para garantizar una movilidad sostenible desde el punto de vista económico, social y ambiental es el de ciudad mediterránea, compacta y de usos mixtos 227 .

Algunos cambios normativos exigidos como consecuencia de la normativa comunitaria europea han venido a afectar de manera directa a la ordenación territorial y también especialmente a la urbanística. Podemos referirnos a la distinta normativa emanada en materia de medio ambiente, pero también a la referida a contratación pública, Derecho de la competencia o liberalización de servicios. Falta por ver cómo se acaba de concretar y articular todo este sistema de liberalización de las reglas del control del uso del suelo.