Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Una de las consecuencias de esos cambios es la aparición de una fuerte competencia entre los territorios para atraer inversiones y que las distintas Administraciones determinen muchas de sus políticas en función de éstas.

Por último, pese a la apuntada dificultad o imposibilidad de resolver la globalidad de los problemas del territorio mediante la aplicación de métodos científicos, como apunta TERÁN TROYANO 228 , se constata la necesidad de disponer a escala territorial o supramunicipal de instrumentos de ordenación diseñados con cierta dosis de flexibilidad, esto es, de alguna clase de esquema global de referencia aunque sea de carácter muy genérico o indicativo .

En los últimos años se viene insistiendo desde distintos ámbitos en la necesidad de elaborar planeamiento territorial de carácter concurrente e integrado. Para ello, se han posicionado como elementos clave la participación ciudadana y la planificación de enfoque estratégico.

En líneas generales, los instrumentos de ordenación territorial deben contribuir a precisar espacialmente las directrices fundamentales del desarrollo territorial, ejerciendo también la coordinación y el control de los planes urbanísticos de nivel inferior. Asimismo, indicarán los incentivos y las limitaciones a la acción de los particulares y de las distintas Administraciones públicas, estableciendo las grandes previsiones regionales para las grandes infraestructuras, así como para la agricultura, la industria, los servicios, la residencia, el turismo o el tiempo libre.

En definitiva, se trata de que la Administración se dote de instrumentos de ordenación territorial abiertos, definidos con una amplia participación y consenso social e institucional como garantía de su efectiva aplicación, y concebidos como esquema global de referencia, con determinaciones de carácter genérico o indicativo, adaptables a las necesidades cambiantes.

De esta manera, la política de ordenación del territorio continuará superando su tradicional dimensión conceptual y teórica para pasar definitivamente al plano práctico y real.

1 El texto consideraba que nos encontrábamos ante un modelo territorial con fuertes desequilibrios, despilfarro de recursos, deterioro considerable del patrimonio natural y déficit de infraestructura y equipamientos colectivos . También apuntaba la desigual distribución de un recurso básico como el agua, la superposición sobre la franja litoral de gran número de actividades (agricultura intensiva, desarrollo turístico, implantaciones industriales, procesos urbanizadores…) cuya compatibilización en el territorio se hace muchas veces imposible, los déficit de infraestructuras básicas y equipamientos, la concentración de la población en un espacio superexplotado, etc. (…) .

2 Un claro ejemplo lo encontrábamos en el Título XVI del Libro II del Código Penal (Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre), cuya rúbrica inicial era De los delitos contra la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente (ahora De los delitos relativos a la ordenación del territorio y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambiente ), y cuyo Capítulo I (artículos 319 y 320) se refería únicamente a los delitos sobre la ordenación del territorio (ahora De los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo ). Debe repararse en el hecho de que, pese a la rúbrica de la redacción original, el artículo 320 alude exclusivamente a conductas contrarias a “las normas urbanísticas vigentes”, por lo que, dadas las exigencias derivadas del principio de tipicidad, sólo deberían ser típicas las conductas en la medida en que fuesen contrarias a normas materialmente urbanísticas. PARDO ÁLVAREZ, M. (2005, p. 78).

3 La exposición de motivos de la Ley 10/1984, de 30 de mayo, de Ordenación Territorial de la Comunidad de Madrid, expresaba lo siguiente: la Ley no pretende agotar una definición universal de la Ordenación territorial, sino aquellos contenidos que, de forma más directa, pueden iniciar una clarificación de esta denominación aún confusa en nuestra reflexión teórica . Por su parte, la exposición de motivos de la Ley 7/1990, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial de Cantabria, también reconocía que la Ordenación del Territorio siempre ha sido un concepto un tanto equívoco .

4 RACIONERO, L. (1986, p. 13): Hoy día, para ordenar el espacio externo dentro de la ciudad, es necesario, además, ordenar las ciudades en el espacio. En esto consiste la ordenación del territorio. Aunque el planeamiento territorial comprenda otros elementos infraestructurales y ecológicos, las ciudades son el elemento principal que estructura el territorio. También según Bernardo SECCHI (1974, pp. 21, 38 y 144), entenderemos por “políticas territoriales” el conjunto de normas e intervenciones dictadas o adoptadas por la iniciativa pública relativas al orden territorial, es decir, a la formación y desarrollo de los centros urbanos, a la distribución espacial de los asentamientos en el interior de los mismos y a su utilización por parte de los diversos agentes .

5 LÓPEZ RAMÓN, F. (1995. pp. 64 y 66). En opinión de ENÉRIZ OLAECHEA, F. J. (1991, p. 39), en cualquier caso, la expresión no resulta muy afortunada, dado que lo que se ordena no es tanto el territorio como todo el cúmulo de actividades que se realizan o se pretenden realizar sobre el mismo .

6 El enfoque de los sistemas complejos, como el territorio, está emparentado con otras manifestaciones de ruptura con el ideal clásico monodisciplinar de la racionalidad. Ese enfoque aporta una nueva visión transdisciplinar para aproximarse a la realidad y propugna un necesario diálogo de saberes. FARINÓS DASÍ, J. “Bases, métodos e instrumentos para el desarrollo y la cohesión territoriales. Diagnóstico y propuestas para el debate y la acción” en FARINÓS, J.; ROMERO, J.; y SALOM, J. (eds.). (2009, p. 39).

7 Al margen del análisis jurídico, la ordenación del territorio puede ser estudiada, pues, desde múltiples disciplinas, como lo es la Arquitectura, la Geografía urbana, la Economía, las Ciencias Políticas, las Ciencias Ambientales, la Sociología, etc. Se trata de lo que Vicente BOIX REIG (1990. p. 18) calificaría como “ciencia encrucijada”, al integrar variados sistemas de conocimiento sobre la relación del hombre con su entorno. Según Gonzalo SÁENZ DE BURUAGA (1969, pp. 15-16) la ordenación del territorio nació de las técnicas y conceptos de la ordenación urbanística y de la política económica del desarrollo regional, y pugna por unir los distintos enfoques profesionales y especializados en una visión globalizadora . Por ello entiende que el su método es interdisciplinario y que exige la colaboración en equipo de distintas disciplinas científicas. Para el autor, la ordenación del territorio es un intento de dominar el medio físico y natural con todos los recursos que hoy se le ofrecen al hombre, pero que están sobreexplotados por la parcelación irreal que ha exigido el proceso científico y pretende una vida humana más social y de mayor calidad, superando los compartimentos estancos nacidos de la especialización tecnológica .

8 Visión jurídica que, obviamente, se realizará desde la perspectiva del Derecho Administrativo, al que pertenecen tanto el llamado Derecho urbanístico como la ordenación del territorio. Sobre la pertenencia del Derecho urbanístico al Derecho Administrativo, vid. CARCELLER FERNÁNDEZ, A. (1984, pp. 20-23).

9 MARCOU, G. “El marco institucional de la ordenación del territorio y de las políticas de desarrollo espacial” en MARCOU, G. y SIEDENTOPF, H. (eds.). (1994, pp. 11-12).