Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

El concepto de Infraestructura Verde se ha trasladado a la vigente LOTUP como un elemento que se pretende nuevo y obligatorio, tanto para la ordenación estructural como para la ordenación pormenorizada. El texto recoge su definición y funciones, los espacios que la integran, los mecanismos de incorporación de nuevos espacios y fija quién tiene las competencias para desarrollarla.

Se configura en sus artículos 4 y 5 como una red interconectada de los espacios de mayor valor ambiental, agrícola, paisajístico y cultural, junto con las áreas críticas cuya transformación implique riesgos o costes ambientales y el entramado territorial de corredores ecológicos y conexiones funcionales que ponen en relación los elementos anteriores. El artículo 23.2 aclara que no constituye en sí misma una zona de ordenación , sino que los diferentes elementos que la integran deben zonificarse y regularse de forma adecuada a sus características, a su legislación aplicable, a su función territorial y a la interconexión entre dichos elementos.

La definición de este “sistema territorial básico” debe ser proactiva, esto es, previa a la planificación de nuevas demandas de suelo, a fin de poder armonizarlas y no ser el resultado residual de éstas. Para ello debe adoptarse un enfoque integrado y estratégico de los usos del suelo en el que participen responsablemente los distintos actores que inciden directamente en el territorio. Éste es uno de sus principales retos. Conecta directamente con la definición del modelo territorial, con la regulación de los usos del suelo y con la técnica de la zonificación. Debe evitar también la posibilidad de planeamientos superpuestos o colindantes contradictorios, por lo que, para asegurar su eficacia, debe abarcar todas las escalas del territorio (regional, supramunicipal, municipal y urbana) y extenderse también incluso a determinados suelos urbanos y urbanizables 187 .

El texto legal contiene una larga enumeración de los espacios que forman la Infaestructura Verde de la Comunitat Valenciana que coincide con la prevista en la derogada LOTPP a excepción de pequeñas modificaciones 188 . En bastantes casos esa enumeración, que incluye tanto ámbitos protegidos por regulación específica como otros que no poseen esa protección, se encuentra poco definida 189 . Sin embargo, a diferencia de lo dispuesto en el artículo 19.bis de la derogada LOTPP 190 , la LOTUP no prevé la elaboración de un Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde que concrete mínimamente los espacios que deban formar parte de la misma a escala regional o supramunicipal, plan que fue anunciado en 2011 y del que nunca más se ha sabido 191 . En su lugar, el artículo 4.3 de la LOTUP se limita a apuntar que la conselleria competente en materia de ordenación del territorio y paisaje es la encargada de supervisar la coherencia y funcionalidad de esta herramienta.

Ese Plan de Acción Territorial podría servir para dar solución, por ejemplo, al problema de solapamiento en un mismo lugar de distintas figuras de espacios protegidos, tal como apunta el artículo 28.2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad 192 . Se contribuiría mejor de ese modo al deber de ordenar los usos y aprovechamientos de distintos espacios de modo compatible con la función y el mantenimiento de la Infraestructura Verde 193 .

En todo caso debe evitarse caer en el error de reducir las determinaciones de la planificación territorial a las infraestructuras verdes del territorio, vaciando indebidamente por excesivo su contenido. Se corre el riesgo de reducir la ordenación del territorio, en aspectos sustanciales, a una planficación puramente negativa, que se limita a preservar determinados espacios de usos o actividades, creando huecos que a posteriori terminan siendo fácilmente colmados por la planificación sectorial.

D. La ordenación del litoral como parte de la ordenación del territorio

Al igual que hacíamos cuando nos referíamos a las relaciones entre la ordenación urbanística y la territorial, conviene también recordar que la Carta Europea de 1983 contempló expresamente en su anexo, como un objetivo particular de la ordenación del territorio, la necesidad de políticas específicas de protección y desarrollo equilibrado de las regiones costeras y las islas 194 .

Especialmente en el caso de la Comunitat Valenciana se requiere una ordenación integrada del litoral, por ser un espacio territorial que presenta activos ambientales y paisajísticos de gran valor, afectados por viejos y nuevos riesgos (entre ellos, los procesos de regresión litoral, que se agravarán como consecuencia del cambio climático) y sometidos a una fuerte presión y conflictos de uso como activo económico, al concentrar una gran parte de la población, de los ejes de comunicación y del producto interior bruto valenciano.

Sin perjuicio de que volvamos sobre este punto al tratar la cuestión de la incidencia de la legislación sectorial de costas en la competencia autonómica de ordenación del territorio, podemos afirmar ya que la ordenación del territorio se proyecta sobre todas las partes de éste sin excepción 195 . También que la distinción entre ordenación del territorio y del litoral, que no nació de la Constitución, sino de algunos Estatutos de Autonomía, como el valenciano (actual artículo 49.1.9ª) el del País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Baleares y Canarias, frente a otros, como el de Murcia, Asturias y Cantabria, que omitieron tal distinción, carece de sentido en la práctica, tal como se encargó de recordar el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991, de 4 de julio, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas 196 .

La distinción entre ordenación del territorio y ordenación del litoral ha devenido inútil, al no tener efectos prácticos en la Ley de Costas de 1988, que prevé el mismo reparto competencial para todas las CCAA, independientemente de la existencia o no de previsión de competencias sobre la ordenación del litoral en los correspondientes Estatutos de Autonomía. De este mod queda sentado que la ordenación del litoral forma parte de la ordenación del territorio, siendo un ámbito de actuación de aquélla, y que la competencia en ordenación del territorio incluye también la competencia de ordenación del litoral.

Por último, cabe recordar el nuevo concepto de Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC), procedente del ámbito comunitario europeo, y que trata de definir un nuevo modelo de gobernanza territorial para los espacios litorales, tanto los emergidos como los marinos. Ésta se caracterizaría por partir de una visión integrada y concurrente en cuanto a las distintas políticas sectoriales, así como por un planeamiento multinivel en cuanto al ámbito competencial.

Significa tener en cuenta la interacción entre las actividades económicas y sociales y los requerimientos ambientales en estas zonas, a fin de facilitar el proceso de toma de decisiones en la evaluación de inversiones. También se caracteriza por un enfoque estratégico y participativo que trata de involucrar a los distintos agentes sociales y no sólo a las distintas Administraciones públicas.

La necesidad de ordenar y de planificar posibilidades de desarrollo territorial sostenible en las áreas litorales ha hecho de las mismas un espacio predilecto para la ordenación del territorio. En otras Comunidades Autónomas esa necesidad sí se ha traducido, desde el punto de vista normativo, en la proliferación de planes para dichos ámbitos 197 . No ha sido el caso de la Comunitat Valenciana 198 , donde las actuaciones costeras se han venido insertando de manera dispersa a nivel municipal y no en un marco de ordenación del territorio o de gestión integrada de la costa. Esta grave deficiencia trata de ser paliada en parte mediante el denominado Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana (PATIVEL), al que nos referiremos en el capítulo V.