Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

43 Los PPR abordan el paisaje en sus aspectos naturales y antrópicos, poniendo mayor énfasis que los alemanes en la protección del patrimonio cultural. HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 113-119).

44 La autonomía de las colectividades subnacionales es el factor más determinante, siendo más amplia en el caso de los Estados federales. Para MARCOU (1994, p. 28), la existencia o la extensión de autonomía normativa se traduce en un fortalecimiento del marco jurídico de las políticas de ordenación del territorio.

45 La CEMAT viene reuniéndose de manera periódica cada dos o tres años desde 1970, a raíz de una propuesta del Consejo de Europa en tal sentido en 1968. Participan en ella los Ministros responsables de ordenación del territorio de los países miembros del Consejo de Europa y de una serie de países observadores. También representantes de organizaciones gubernamentales internacionales interesadas (OCDE, Comisión Europea, Parlamento Europeo, etc.). HILDENBRAND SCHEID, A. (1996b, p. 213).

46 PAREJO ALFONSO (1987, p. 17) advierte que el concepto consagrado en la Carta Europea de 1983 coincide sustancialmente con el que sostienen PETER RILL y HEINZ SCHÄFTER (‘Die Rechtsnormen für die Planungskoordinierung seitens der öffentlichen Hand auf dem Gebiete der Raumordnung’, 1975: ordenación del territorio es el conjunto de los actos estatales dirigidos a configurar el espacio estatal o partes del mismo conforme a fines y objetivos políticos determinados, especialmente bajo la forma de directrices económicas, sociales y culturales .

47 Como señala ASÍS ROIG (“La ordenación del territorio y los Planes que la definen” en PAREJO ALFONSO, L. (dir.) y otros. 1998. pp. 136-137), el concepto formulado en la Carta se compone de dos elementos fundamentales: territorialidad ( expresión espacial… de toda la sociedad ) y complejidad ( de la política económica, social, cultural y ecológica ), razón por la cual el texto admite la existencia de diferentes perspectivas de planteamiento.

48 ENÉRIZ OLAECHEA (1991, pp. 57 y 226).

49 Según la STC 40/1998, de 19 de febrero: la competencia sobre ordenación del territorio tiene, precisamente, la finalidad de que su titular pueda formular una política global para su territorio, con la que se trata de coordinar las actuaciones públicas y privadas que inciden en el mismo y que, por ello, no pueden ser obviadas por las distintas Administraciones, incluida la estatal. (…) Como este Tribunal ya señalara en su sentencia 149/1991, en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una “política” (v.gr., protección del medio ambiente, protección del usuario, etc.) y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública. Tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectivas.

50 MENÉNDEZ REXACH, A. (1992, pp. 247-251).

51 Coincidimos con PAREJO NAVAJAS (2004, pp. 116-117) en que, lo que la Carta Europea quiere dar a entender al calificar la ordenación del territorio como “política y técnica”, es que se trata de una materia que fija unos objetivos – políticos- poniendo al mismo tiempo una serie de elementos instrumentales –técnica- al servicio de esos objetivos. La autora destaca el error terminológico y la confusión que, en su opinión, habría cometido nuestro Tribunal Constitucional en las referidas sentencias 149/1991, de 4 de julio, y 40/1998, de 19 de febrero, al interpretar los términos “política” y “técnica” para definir el concepto de ordenación del territorio. Según el Tribunal, la ordenación del territorio pertenece a los títulos competenciales establecidos por referencia a una política y no a un sector concreto del ordenamiento o de la actividad pública. Por ello, se trata no ya tanto, aunque también, de una “técnica”, sino preferentemente de una “política”, al tiempo que la entiende concebida a través de una aproximación interdisciplinar y global, tendente a un desarrollo equilibrado de las regiones y a la organización física del espacio. De este modo, el Tribunal está asociando el término “política” al de competencia de carácter horizontal, y el de “técnica” a las competencias sectoriales con incidencia en el territorio. A este punto volveremos a referirnos en el capítulo IV.

52 ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 54).

53 ÁVILA ORIVE, J. L. (1993, pp. 33 y 34) Para este autor, una de las tres coordenadas básicas que definen el concepto de ordenación del territorio es la organización o planificación coherente del espacio regional . Las otras coordenadas o notas son la integración de las diversas actividades económicas y sociales con incidencia o proyección territorial, y la especial consideración de los recursos naturales como bienes a proteger.

54 RODRÍGUEZ-AVIAL LLARDENT, L. “El acercamiento actual entre los escenarios del planeamiento territorial y urbanístico” en III CONGRESO INTERNACIONAL DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO (VV.AA.). (2002, pp. 679-694).

55 PÉREZ ANDRÉS, A. A. (1998, p. 145).

56 ESCRIBANO COLLADO, P. (1990, pp. 36, 45-48). El autor pone el acento en la trascendencia de la descentralización política para la ordenación del territorio, ya que además de una metodología particular, la ordenación del territorio es exponente de un poder político propio de la colectividad afectada, mediante el cual define sus intereses, sus objetivos y se pronuncia sobre las soluciones concretas a sus problemas . El autor considera que son tres los aspectos que pueden sintetizar el significado de la ordenación del territorio: a) constituir un vehículo para el conocimiento de la propia realidad de la Comunidad Autónoma en sus elementos más importantes; b) ofrecerse como una ordenación superior del ejercicio de diversos títulos competenciales , que se manifiestan en la práctica interrelacionados y que, por ello, pueden ser dirigidos mediante objetivos comunes, y finalmente, c) el reconocimiento de amplios cauces de participación ciudadana en la formulación de los distintos instrumentos de ordenación territorial.

57 Sobre la concepción funcional de la región y la “dimensión regional del urbanismo”, vid. MORELL OCAÑA, Luis. Estructuras locales y ordenación del espacio . op. cit. pp. 226-250.

58 Vid. SECCHI, B. (1974, p. 38).

59 Esta acepción más restringida ha sido acogida por la doctrina del Tribunal Constitucional, tal como se deprende de las siguientes sentencias: STC 227/1988, de 29 de noviembre (FJ 2º); STC 149/1991, de 4 de julio (FJ 1.B), en relación a la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; y STC 36/1994, de 10 de febrero, relativa a la Ley de la Región de Murcia 3/1987, de 23 de abril, de Protección y Armonización de Usos del Menor (FJ 3º). Con todo, cabe puntualizar que, para la citada STC 149/1991, la ordenación del territorio es más una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud , haciéndose eco de lo proclamado en la Carta Europea de 1983.

60 MARTÍN REBOLLO, L. (en el prólogo a la obra de LÓPEZ RAMÓN, F. 1995, p. 17). El autor considera que más que una disciplina jurídica supone un lugar de encuentro pluridisciplinar en el que confluyen geógrafos, ingenieros, economistas, sociólogos y, naturalmente, también juristas .

61 Cit. in PARDO ÁLVAREZ, M. (2005. p. 74). El autor entiende que la especificidad de la expresión ordenación del territorio derivaría tan sólo de su referencia significante a una vasta operación de tratamiento integrador y unificante de esas otras ‘materias’.