Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

62 MORELL OCAÑA, L. (1972, p. 13). Para este autor, la ordenación del territorio sería, más que una política concreta, el cuadro general que enmarca y da coherencia a una vasta serie de políticas específicas .

63 Podemos adelantar ya que el Tribunal Constitucional ha señalado (STC 149/1991) que la Constitución (art. 148.1.3 CE) ha considerado esta materia de forma autónoma e independiente respecto de otras que como el urbanismo o el medio ambiente presentan un objeto y características muy próximos.

64 SÁENZ DE BURUAGA, G. (1969, p. 14). El autor entendía que la ordenación urbanística se circunscribía a la ordenación del espacio urbano, a su expansión y a ciertos servicios, pero que, al ampliarse y “derramarse” el fenómeno urbano, se constató la necesidad de ampliar operativa y conceptualmente las técnicas urbanísticas, dando lugar a lo que se llamó “planeamiento físico” (sobre todo, en Estados Unidos) y, más modernamente, “planificación territorial”.

65 PARDO ÁLVAREZ, M. (2005, p. 34).

66 Como se verá en el capítulo III, en la legislación urbanística estatal se incluía la regulación de los distintos instrumentos de ordenación del territorio. La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 definía como objeto de su regulación la ordenación urbanística en todo el territorio nacional . Por otra parte, nótese cómo el artículo 2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y de Ordenación Urbana (aprobado por RD 1346/1976, de 9 de abril) llegó a identificar el término “ordenación” con el “planeamiento”, uno de los cuatro aspectos en los que se materializaba la actividad urbanística.

67 GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S. y SERRANO LÓPEZ, J. E. (2007, p.29).

68 PAREJO ALFONSO, L. (1985, p. 219) y (1986, pp. 199-201).

69 PAREJO ALFONSO, L. (1986, pp. 199-200). Considera el autor que la previsión constitucional de diferenciación entre ambas ordenaciones puede imputarse, por una parte, a lo insatisfactorio de la experiencia histórica de planificación física supramunicipal (fracaso de la figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinación), y por otro lado, al modelo ofrecido al constituyente por el modelo alemán, de discriminación en la ordenación física entre la dirigida a la organización de las actividades públicas y privadas en el territorio y la de regulación del fenómeno urbano, con asignación de una y otra a distintas instancias territoriales .

70 Según ENÉRIZ OLAECHEA (1991, pp. 190-191), con la Carta Europea quedaría sentado que la ordenación urbanística forma parte indisoluble de la ordenación del territorio y que quien es titular de competencias sobre una es titular de competencias sobre la otra, y que en modo alguno cabe considerar el urbanismo como materia ajena a la ordenación del territorio, sino como distinto nivel o ámbito de actuación de aquélla.

71 Esa misma idea se encontraba recogida de forma más clara en el artículo 3 de la inmediata y actualmente derogada Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP).

72 La vigente Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), señala en su artículo 2.3 que la ley garantiza la dirección pública de los procesos territoriales y urbanísticos . Anteriormente, la derogada Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP) concebía expresamente la ordenación del territorio como una función pública dinámica encaminada a la integración de las distintas políticas sectoriales con incidencia territorial (apartado II del preámbulo). Tal como apunta ENÉRIZ OLAECHEA (1191, p. 226), se deduce fácilmente la condición de función pública de la ordenación del territorio a partir de la atribución de esa misma condición a la ordenación urbanística, que implica la reserva a la Administración pública su dirección y gestión (GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y PAREJO ALFONSO, L. 1981, p. 114). Ello porque si el urbanismo se escinde del haz de facultades contenidas en el derecho de propiedad, con mayor motivo debe atribuirse a la ordenación del territorio la condición de función pública, al consagrarse constitucionalmente como el “urbanismo regional”. Por otra parte, distintas leyes autonómicas comienzan su articulado reconociendo tal cualidad. Vid. ad exemplum , la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio, de Canarias (artículo 2). Para PAREJO ALFONSO (1981, p. 51) la ordenación del territorio constituye una referencia física del conjunto total de las actividades públicas y privadas según el interés general, como una responsabilidad de los centros colectivos o políticos y, consecuentemente, una verdadera función pública.

73 CARCELLER FERNÁNDEZ, A. (1997, p.18).

74 Como resultado de la calificación como función pública, el ordenamiento atribuye a los poderes públicos un conjunto de potestades administrativas, entre ellas, y como principal, la planificadora, que, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (artículo 103.1 de la Constitución), han de servir para limitar el ejercicio de los distintos derechos que impliquen la actividad de los particulares, especialmente el derecho de propiedad, pero también otros derechos de hacer (promoción industrial, servicios, etc.), a los que la ordenación del territorio debe servir mediante la búsqueda del emplazamiento adecuado, si bien desde una óptica supramunicipal. ENÉRIZ OLAECHEA (1991, p. 227).

75 Para OLIVÁN DEL CACHO [ in BERMEJO VERA, J. 2005, p. 586], en la actualidad resulta imprescindible ampliar el horizonte teleológico de la actividad urbanística , adoptando el objetivo constitucional de mejora de los niveles de calidad de vida, parámetro fundamental de la acción territorial y, por tanto, también de la acción urbanística.

76 Vid. artículo 1 del TR de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (RD Legislativo 7/2015, de 30 de octubre), y el artículo 3 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), donde se recuerda que el fin del “desarrollo territorial y urbanístico sostenible” es mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo equilibrado del territorio . En similares términos, vid . el artículo 2.1 de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (LOTPP): Los objetivos de la ordenación del territorio y el desarrollo urbanístico en la Comunidad Valenciana son la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y el desarrollo sostenible . Vid. , asimismo, los artículos 1 y 4 de la derogada Ley 16/2005, de 30 de diciembre, de la Generalitat, Urbanística Valenciana (LUV).

77 STC 77/1984, de 3 de julio (FJ 2º). Posteriormente, aunque referidas sólo a la ordenación del territorio: STC 149/1991, de 14 de julio (FJ 1º, letra B); y STC 36/1994, de 10 de febrero (FJ 3º).

78 CAMPOS VENUTI, G. (1971, pp. 135-137). Este arquitecto, que gozó de gran predicamento en nuestro país afirmaba que era necesario concluir que la nueva escala de planificación territorial se determina hoy con exactitud no tanto por la extensión del área de intervención, sino en virtud del objetivo cualitativamente diferente que propone con respecto a la planificación urbanística, como ha sido concebida hasta hoy .

79 PAREJO ALFONSO, L. (1986, p. 200).

80 El urbanismo se centra en la acción pública sobre el hecho ciudad, el racional destino y aprovechamiento del espacio físico en el núcleo poblacional . (STC 149/1998). En la doctrina, y de forma bastante expresiva, SERRANO GUIRADO (1963, p. 32) ya afirmaba que la ordenación urbanística era, en suma, la ordenación territorial de las ciudades , si bien entendida como, el instrumento que ha de conseguir la armónica estructuración económica y social de cada concentración urbana en servicio del bienestar máximo de su población .