Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

a) El descrédito de la planificación y los procesos liberalizadores

Como veremos en el capítulo 3, las políticas de planificación del desarrollo y de estímulo al crecimiento expansivo irrumpieron en España durante los años sesenta del pasado siglo, y ello se debió a la violencia de los movimientos demográficos y al acelerado proceso de industrialización y de urbanización. De acuerdo con las tendencias en aquel momento, en boga en el contexto internacional 114 y amparadas en una pretendida garantía científica, se introducen los conceptos de desarrollo polarizado y desigual, y se elaboran unos planes de desarrollo económico y social al margen del planeamiento territorial tradicional, caracterizado por un enfoque estático 115 .

Tal como describe MUÑOZ MACHADO 116 , se produce un incremento de la intervención económica del Estado, a la par que la ampliación de las prestaciones sociales públicas. Aumenta la regulación y la presencia de la Administración como gestora de empresas y se reduce consiguientemente la función del mercado.

Sin embargo, en la década de los setenta, comenzará a producirse un decaimiento del modelo de intervención económica y social del Estado. Se generaliza también el descrédito de las técnicas de planificación, a la vista de que el tratamiento de los problemas territoriales y urbanos estaba resultando malparado por los procesos incontrolados de urbanización. Desde algunos sectores profesionales y académicos se da por superada la construcción de una metodología científica de base estructuralista y sistémica para la planificación, dada la dificultad de aplicación en la práctica de dicha metodología a la evolución de la ciudad y del territorio, y ante la imposibilidad de eliminar incertidumbres. Además, como recuerda TERÁN TROYANO 117 , en nuestro país las políticas desarrollistas y su planificación serán identificadas con el régimen político franquista, arrastrando con ello el descrédito de toda clase de aspiraciones ordenadoras generales. La consecuencia fue la pérdida de crédito de la idea de planificación global.

De este modo, la planificación económica y social fue prácticamente aparcada en nuestro país a raíz del cambio político y de la crisis económica de 1973, siendo sustituida por una política económica de mera coyuntura y sin preocupación espacial 118 .

Sin embargo, posteriormente incidirán otros cambios económicos importantes, como la entrada de España en las Comunidades Europeas en 1986, lo que supone, por un lado, la aplicación del Derecho de competencia comunitario, pero por otro lado, también una importante inversión económica pública a través de los fondos ligados a la política de cohesión económica y social, estrechamente ligada con las tesis de la concepción clásica francesa de ordenación del territorio.

Resulta, pues, evidente que la apuesta por la lógica del mercado como guía para la adopción de las distintas decisiones públicas dificulta la toma en consideración de algunos objetivos de ordenación territorial por parte de las distintas políticas sectoriales. De acuerdo con esta postura y el Derecho de la Competencia, es esa lógica del mercado la que determina, en teoría y a fin de cuentas, la más óptima asignación de recursos, por lo que el objeto de la intervención pública debe ser, en teoría, facilitar la movilización de los sectores privados 119 . De ahí deriva también el valor que se atribuye, desde esta posición, a las fórmulas de colaboración público-privada 120 .

Esa actitud, llevada al extremo, pondría en cuestión la conveniencia misma de la ordenación del territorio, aunque tanto las recomendaciones internacionales como la experiencia comparada abogaban por mantener medidas de planificación física a fin de resolver los múltiples conflictos que se producían y se siguen produciendo en el territorio de las sociedades más avanzadas, donde las actividades económicas y las infraestructuras generan problemas de mayor impacto territorial y medioambiental, esta última con un grado creciente de preocupación social 121 .

b) Modos de intervención de la planificación económica y distribución competencial

Buena parte de la legislación y de la doctrina española anterior a la Constitución de 1978 se inspiró en el modelo clásico francés de ordenación del territorio. Durante los años sesenta y setenta del siglo XX, las políticas de planificación del desarrollo, traducidas en programas de acción de la Administración central, se desarrollan al margen de los instrumentos de planificación física previstos en la legislación del suelo. La ordenación del territorio se entiende como la traducción geográfica de las políticas económicas, sin que se intentara una mínima imbricación de los objetivos económicos con otros intereses ligados al territorio, hasta que la reforma de la legislación del suelo de 1975 recoge la figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinación 122 .

Siguiendo la posición mantenida por MARCOU 123 en la doctrina francesa, podemos distinguir hasta tres modos de actuación desde la planificación económica o del desarrollo sobre la organización del espacio, en función de la concreta concepción y de los mecanismos puestos en práctica por la Administración.

En primer lugar, las ayudas a la inversión de las empresas localizadas en ciertas zonas, esto es, actuando sobre los costes directos de los agentes económicos en función a la localización (o bien, con el mismo efecto, adoptando medidas encaminadas a la rebaja del coste de transportes de las empresas). Estas medidas se ven fuertemente condicionadas en la actualidad por las normas europeas de defensa de la competencia.

En este primer grupo de actuaciones podemos incluir alguna de las previsiones contempladas en la vigente Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de incentivos regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales 124 , y que constituye un instrumento para las actuaciones de ámbito estatal, dirigidas a fomentar las iniciativas empresariales con intensidad selectiva en determinadas regiones del Estado al objeto de repartir equilibradamente las actividades económicas dentro del mismo 125 .

En desarrollo de la anterior ley, mediante RD 166/2008, de 8 de febrero, se estableció la delimitación de la Zona de Promoción Económica de la Comunitat Valenciana 126 , fijándose los objetivos dentro de de la misma, así como los sectores promocionales y la naturaleza y la cuantía máxima de los incentivos regionales que podrán concederse a los solicitantes que realicen proyectos de inversión y cumplan los requisitos exigidos.

También podemos incluir las políticas de promoción de suelo industrial llevadas a cabo tradicionalmente por parte de la Administración pública y de su sector público empresarial, y que incluyen distintas medidas, tales como la promoción de polígonos industriales y parques empresariales 127 .

En segundo lugar, actuando sobre los valores de localización, esto es, sobre las ventajas relativas que las características de un territorio, sean de origen natural o el resultado de políticas públicas (planificación, equipamientos públicos) pueden aportar a una actividad.

En el momento presente, esta sería la forma más genuina de actuación de las políticas de ordenación del territorio. Prueba de esta afirmación es la importancia que se atribuye en la actualidad a las llamadas “infraestructuras verdes” del territorio, así como a las políticas e inversiones en materia de infraestructuras y equipamientos comunitarios, tanto en el plano autonómico como en el estatal y en el europeo (ejemplo de la infraestructura ferroviaria conocida como “Corredor Mediterráneo”).

Aquí podríamos incluir también el caso de los programas de inversión recogidos en los Presupuestos Generales del Estado.