Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Uno de los principales objetivos de la ordenación del territorio es el de evitar los desequilibrios territoriales y, por ello, uno de los sectores que históricamente ha tenido mayor peso ha sido la política de desarrollo regional, convertida en la actualidad en uno de sus pilares, si bien ya hemos visto cómo en este punto no existe unanimidad.

En este sentido, y simplificando las distintas posturas, encontramos, por un lado, una corriente más próxima al modelo clásico francés de aménagement du territoire , para la que la ordenación del territorio se concibe como una política global vinculada a la planificación económica y que englobaría, a su vez, todas las políticas sectoriales con incidencia en el territorio, incluyéndose entre éstas, la política de desarrollo regional, la de protección del medio ambiente o la urbanística.

Por otra parte, una acepción más estricta que la anterior, próxima a las técnicas e instrumentos tradicionales de la ordenación urbanística y similar al concepto de Raumordnung , propio de los sistemas germánicos, y centrada fundamentalmente en la planificación física del territorio 59 .

En ambos casos se persigue una mayor calidad de vida y una utilización racional del suelo y del resto de recursos naturales, siendo otro objetivo común para las distintas posturas expuestas el equilibrio entre el desarrollo económico y la preservación del medio ambiente. Para ello resulta imprescindible la necesaria coordinación de las distintas políticas y planificaciones sectoriales.

En definitiva, grosso modo , entre estas dos posturas se mueven prácticamente todas las definiciones doctrinales y cómo, por tanto, no resulta posible encontrar un concepto claramente unánime de lo que se entienda por ordenación del territorio, sino que, al contrario, las distintas concepciones mantenidas en cada momento han ido variando en función del contexto políticoadministrativo, del menor o mayor peso de las políticas de planificación económica, y de las necesidades y aspiraciones de la sociedad.

Con todo, hemos de destacar la influencia que ha tenido en la doctrina científica, en buena parte de la legislación autonómica, y en la doctrina del Tribunal Constitucional, el concepto fijado por la Carta Europea de 1983.

5. RELACIÓN CON OTRAS MATERIAS CONEXAS O ANÁLOGAS

Dado que la ordenación del territorio es en sí misma una materia compleja y multidisciplinar, en no pocas ocasiones es relacionada con otras materias y funciones públicas afines que en ella se involucran directa o indirectamente y con las que suele confundirse. Su origen complejo y su estrecha relación con la ordenación urbanística y con la protección del medio ambiente explican la dificultad para definir esta materia como política propia y distinta de éstas, habiéndose llegado a cuestionar su sustantividad por algún autor (MARTÍN REBOLLO 60 , MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ 61 o MORELL OCAÑA 62 ) pese a su reconocimiento constitucional 63 .

De todas estas otras materias afines o conexas sólo nos referiremos brevemente a algunas, concretamente la ordenación urbanística, la planificación económica, la protección del medio ambiente y la ordenación del litoral, por ser materias que se encuentran insertas en el ámbito del Derecho Administrativo.

También nos referiremos a la ordenación del paisaje, aspecto relevante a tener en cuenta en la ordenación del territorio, con la que tiene ciertas semejanzas y con la que, en ocasiones, y al hilo del nuevo concepto de infraestructura verde ( green infraestructure ), ha sido confundida o identificada erróneamente.

En realidad, todas estas materias conexas nos ofrecen una aproximación a las diferentes dimensiones de la ordenación del territorio.

Cabe adelantar ya que el juego de relaciones y de distinciones tiene una importante proyección sobre el ámbito de distribución de competencias, tal como comprobaremos en el capítulo 4, al incidir e involucrarse en la ordenación del territorio competencias de distintos niveles territoriales, principalmente del autonómico. Y ello porque la propia Constitución y los distintos Estatutos de Autonomía diferencian la materia ordenación del territorio de otras materias con clara y directa incidencia territorial.

Por otro lado, la cuestión de la coexistencia de distintas materias y competencias con incidencia territorial nos conduce al controvertido debate sobre la relación entre la planificación integral y la planificación sectorial, dado que esta última suele caminar en no pocas ocasiones por separado o imponiéndose a la ordenación integrada del territorio.

Se trata de una cuestión de obligada referencia cuando nos referimos a la ordenación del territorio como actividad planificadora, pues hay pendiente en este punto un grave problema de coordinación de políticas públicas, resultando imprescindible definir técnicas adecuadas de integración y coordinación.

A. ¿Ordenación territorial versus ordenación urbanística?

Ya a finales de la década de los sesenta del pasado siglo, SÁENZ DE BURUAGA 64 afirmaba que no debía confundirse la ordenación del territorio con la ordenación urbanística, aunque ambas estuviesen íntimamente emparentadas.

Desde un punto de vista normativo, la regulación de la ordenación del territorio se ha venido incluyendo dentro de los mismos textos legales que la ordenación urbanística, lo que ha dificultado una clara separación entre ambos conceptos. También ha propiciado una interpretación expansiva del objeto de la ordenación urbanística 65 . Así ha ocurrido con el legislador estatal, dados los orígenes urbanísticos que han acompañado a la formación del concepto de ordenación del territorio, como tendremos ocasión de ver 66 . Y así ocurre en algunos ámbitos europeos y en el caso de algunas CCAA, si bien ésta no ha sido siempre la opción seguida en el caso valenciano.

A la relación entre la ordenación urbanística y la territorial ya nos hemos referido en parte arriba al hacer referencia a las distintas posturas mantenidas por la doctrina, especialmente aquéllas que postulan los orígenes urbanísticos de la ordenación del territorio. Y también a aquéllas más próximas al modelo alemán de Raumordnung , para las que la ordenación del territorio es una disciplina de carácter multidisciplinar que tendría como principales cometidos el establecimiento de directrices para la ordenación urbanística municipal, el establecimiento de reglas de coordinación para la ejecución de las grandes infraestructuras y equipamientos, y la preservación y protección medioambiental de determinados espacios.

Conviene puntualizar ya que la referencia disgregada que el artículo 148.1.3ª de la CE hace a la “materia” “ordenación del territorio” junto al “urbanismo” no es material o conceptual, sino formal o competencial 67 , y que ambas se presentan como “competencia” susceptible de ser asumida como exclusiva por las CCAA.

Para PAREJO ALFONSO 68 , pese a la indefinición constitucional, queda clara la voluntad constituyente de distinguir en la ordenación física dos funciones, dos sectores de acción pública, surgiendo el problema del deslinde entre las materias a que las mismas hacen referencia . La ordenación urbanística se refiere a la ordenación local y tendría un contenido preciso con eficacia vinculante total, incluidos los particulares. Por su parte, la ordenación del territorio sería la llamada a las grandes magnitudes, a las decisiones básicas condicionadas de la estructura del territorio y preferentemente dirigidas a la coordinación administrativa 69 .

Como iremos viendo a lo largo de este trabajo, tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han venido proporcionando algunos criterios que nos permiten deslindar ambas materias.