Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Desde hace ya algún tiempo se viene discutiendo en Italia sobre el concepto de governo del territorio , fórmula que comprende la ordenación del territorio, el urbanismo y las infraestructuras, considerándose como una competencia compartida o concurrente, y en la que se obliga al Estado a coordinarse. En esta línea, por parte del Ministerio de Infraestructuras y del Transporte se presentó en 2014 una propuesta de Ley de Principios en materia de Política Pública Territorial y Transformación Urbana ( Principi in materia di Politiche Pubbliche Territoriali e Transformazione Urbana ).

La comparación entre los citados modelos nos lleva ya a una serie de observaciones previas:

1º) Unos modelos privilegian la planificación física y otros la planificación económica, existiendo lazos entre ambas en mayor o en menor medida. Los primeros se centran mayormente en controlar la utilización del espacio mediante la promulgación de normas bajo la forma de planes. Los segundos, en medidas de ayuda al desarrollo económico. Unido a esto, también tiene gran peso en la definición del modelo la posición que se reconozca al sector privado.

2º) En función de la elección del anterior tipo de modelo, suele darse una mayor o menor relación de la política de ordenación del territorio con el resto de políticas sectoriales con incidencia territorial.

3º) Por último, la elección del modelo también tiene mucho que ver con el grado de descentralización del Estado y con la forma en que se distribuyen en su seno las distintas competencias 44 .

3. PLANTEAMIENTO EN LA CARTA EUROPEA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE 1983

La Carta Europea de Ordenación del Territorio, adoptada en Torremolinos (Málaga) el 20 de mayo de 1983, por la Conferencia Europea de los Ministros responsables de la ordenación del territorio de los países miembros del Consejo de Europa ( Conférence Européenne des Ministres Responsables de l’Aménagement du Territoire , a la que corresponden las siglas CEMAT) 45 , fijó a nivel europeo el concepto de ordenación del territorio en toda su extensión.

La Carta Europea de 1983, claramente influenciada por el modelo clásico francés, suma e integra en un mismo documento este modelo y el alemán, adoptando el concepto más amplio o extenso que podía darse, al definir la ordenación del territorio como la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad 46 .

De este modo, se pretende imbricar la planificación económica y la planificación física con las materias de protección del medio ambiente, de la cultura y del bienestar social.

La Carta añade a la definición: Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector .

El carácter tan amplio de esta definición nos permite sentar una serie de límites al concepto, pero también nos deja entrever que el mismo puede variar de manera importante en función de las circunstancias y notas que concurren en los distintos modelos nacionales que hemos esbozado, lo que no deja de aumentar las dificultades.

Como “disciplina científica”, y tal como se ha advertido al comienzo de este capítulo, la ordenación del territorio se caracteriza por ser necesariamente compleja y multidisciplinar, dado que el territorio es esencialmente plurifuncional y permite análisis desde diferentes disciplinas científicas y con diferentes objetivos 47 . En su relación con el ordenamiento jurídico, se sitúa indudablemente dentro del Derecho Administrativo.

En cuanto a “técnica administrativa”, y siguiendo a ENÉRIZ OLAECHEA 48 , se caracteriza por su intervención en el ámbito de las actividades públicas y privadas, con la finalidad de delimitar su contenido y de fijar la prioridad de unas partes sobre otras en su aplicación sobre un mismo soporte o espacio territorial, que es escaso y consumible. Se trata claramente de una función pública.

Es también indudablemente una materia esencialmente política, a la que se le atribuye un carácter interdisciplinario y global, dado que debe procurar la coordinación y coherencia de las distintas políticas sectoriales que se proyectan sobre un mismo territorio 49 . Es por ello, al mismo tiempo, una “técnica de coordinación" entre las distintas Administraciones con competencias decisorias sobre el territorio, pues precisa de mecanismos jurídicos que garanticen que la organización física del espacio se realiza según el “concepto rector” pretendido. Para ello, y al igual que sucede con otras esferas de la acción administrativa pública (recursos naturales, obras públicas e infraestructuras, patrimonio cultural, etc.), se sirve de la técnica de la Planificación.

Para MENÉNDEZ REXACH 50 debe distinguirse la “política”, que presupone la existencia de un haz de competencias de diversa amplitud, generales o sectoriales, distribuidas entre las diferentes Administraciones territoriales, de la “competencia” propiamente dicha, pues el concepto de ordenación del territorio supone un título específico que corresponde a una sola entidad, en nuestro caso a las comunidades autónomas 51 .

4. NOTAS CONCEPTUALES DESDE LA PERSPECTIVA DOCTRINAL ESPAÑOLA

ENÉRIZ OLAECHEA 52 puso de manifiesto una serie de notas o coordenadas comunes en todas las posturas doctrinales iuspublicistas españolas, y que estarían caracterizando los posibles contenidos de la ordenación del territorio.

Una primera nota sobre la que existe unanimidad en la doctrina es la atribución a la ordenación del territorio de un ámbito supramunicipal, habitualmente regional 53 , en contraposición a la ordenación urbanística que, a priori y con carácter general, responde a ámbitos municipales.

Sin embargo, cabe advertir ya que, en los últimos años estamos asistiendo a una cada vez mayor aproximación entre el planeamiento urbanístico y el territorial, debido, entre otros factores en los que ahora no procede entrar 54 , a la necesidad de dar cabida a determinadas actuaciones puntuales de cierta importancia y carácter estratégico, como son las llamadas Actuaciones Territoriales Estratégicas, previstas en la legislación valenciana y a las que nos referiremos en el capítulo 5.

En cuanto a su ámbito territorial, PÉREZ ANDRÉS 55 puso de manifiesto cómo, desde la doctrina española 56 y desde el análisis del Derecho comparado, se ha detectado la necesaria regionalización de la política de ordenación del territorio para que resulte eficaz y viable.

El llamado “regionalismo urbanístico” 57 ha ocupado un lugar clave en la génesis del moderno concepto de ordenación del territorio y el desplazamiento de la planificación desde el nivel municipal hasta el nivel comarcal, regional o nacional es un factor determinante a la hora de entender la distinción entre la ordenación urbanística y la territorial.

También resulta necesario institucionalizar u organizar a nivel regional esta función pública, a fin de poder gestionar eficazmente lo previamente planificado, asegurando siempre la participación de los distintos niveles administrativos afectados.

En segundo lugar, otra nota característica comúnmente atribuida por la doctrina es la formulación de la ordenación del territorio a través de las técnicas de la planificación, y dentro de ésta la técnica de la zonificación y el diseño de un sistema de ciudades convenientemente jerarquizado 58 .

Una tercera nota, sobre la que sí existen diferencias, se refiere a la atribución de su contenido o ámbito material. De entrada, se parte de que comprende diversos sectores de la actuación administrativa, pero según en cuál de ellos se ponga mayor énfasis (desarrollo económico y social, medio ambiente, obras públicas e infraestructuras, vivienda, patrimonio cultural o cualesquier otro), se alcanzará una definición más o menos ambiciosa o extensa.