Eduardo García de Leonardo Tobarra - Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Comunitat Valenciana

Así, la Ley de Planificación de 1991 ( Planning and Compensation Act ) reforzará de nuevo la importancia de los Development Plans , base de todas las decisiones de planificación 26 . Años más tarde, y tras un período de estudio de las deficiencias que presentaba el sistema, se aprobará la Planning and Compulsory Purchase Act 2004 , primera ley general sobre ordenación del territorio y urbanismo que se elaboraba en Inglaterra y Gales en más de una década, en la que el nivel regional adquiere un protagonismo esencial 27 .

Posteriormente, el Gobierno publicará el 21 de mayo de 2007 el Libro Blanco Planning for a Sustainable Future , en el que propone una transformación de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, a fin de tener en cuenta el impacto ambiental en la toma de decisiones sobre los usos del suelo 28 .

Por último, actualmente existen una serie de documentos nacionales, los Planning Policy Guidance (PPG), que incluyen esbozos centrados en distintos temas, como la vivienda o el cambio climático, si bien se exige que, a nivel de ordenación urbanística, sean las instituciones locales las que preparen Marcos de Desarrollo Local ( Local Development Frameworks ) 29 .

Respecto al segundo modelo citado, en la doctrina y legislación francesa se distingue l’aménagement du territoire y l’urbanisme , considerándose que este último lo conforma el régimen relativo a l’aménagement de la cité considérée comme un ensemble 30 . El término aménagement du territoire se refiere al modelo adoptado en Francia a partir de la Segunda Guerra Mundial. El fenómeno es posterior al Regional Planning y responde a circunstancias políticas e históricas distintas 31 .

Un giro decisivo en la concepción y en el marco normativo francés de la ordenación del territorio se produjo con la Ley núm. 95-115, de 4 de febrero de 1995, de Orientación para la Ordenación y el Desarrollo del Territorio ( Loi d’Orientation pour l’Aménegement et le Développement du Territoire , DATAR), conocida como Ley de Pascua, primer texto legal de carácter global que pretende regular la ordenación del territorio para toda la República francesa 32 . Con esta ley se inició una nueva etapa de descentralización, acompañada del progresivo abandono de la imbricación entre la planificación física y la económica, nota característica de este modelo 33 .

También desarrolla, como novedad, la cooperación y colaboración entre las diferentes colectividades territoriales, y atribuye una renovada importancia a los instrumentos de planificación espacial o física, creando el Esquema Nacional de Ordenación y Desarrollo del Territorio, como instrumento de carácter estratégico en materia de medio ambiente y ordenación del territorio; los Esquemas Regionales de Ordenación y Desarrollo Territorial; las Conferencias Regionales de Ordenación del Territorio; y los Esquemas Sectoriales, que tratan de asegurar la planificación y localización de los grandes equipamientos de interés nacional.

Se constata el carácter dinámico y evolutivo de la ordenación del territorio francesa, que ha ido transformando su inicial objetivo de superación de la ordenación urbanística por el de una ordenación integrada del territorio y el de un desarrollo regional que trata de lograr el equilibrio económico interregional y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. Al mismo tiempo, las reformas descentralizadoras de la estructura del Estado han hecho que la ordenación del territorio se transforme en un campo de competencias concurrentes a compartir entre el Estado y el resto de colectividades territoriales (Regiones y municipios) 34 .

En los últimos años, pese al avance de algunas tesis neoliberales en el plano de lo económico (Ley Macron ), el modelo ha incorporado a su contenido una mayor preocupación por los problemas de conservación del medio ambiente 35 y se constata también un creciente interés respecto a diversos planteamientos sociales y multifuncionales 36 , tendencias que en la actualidad tienen su reflejo en distintos documentos europeos.

El modelo francés ha evolucionado de esta manera hacia una perspectiva más próxima al alemán, al que nos referimos a continuación, en el que la ordenación del territorio centra el foco de atención en la coordinación de las distintas políticas sectoriales, en el control del urbanismo local y en la protección del medio ambiente y el paisaje 37 , pasando la planificación económica a un segundo plano.

El tercer modelo es el representado por la legislación y la práctica de los federalismos germánicos. El Raumordnung es el modelo propio de la República Federal de Alemania y de Austria, y es también conocido como Raumplanung en Suiza 38 .

El Raumordnung tuvo su época de mayor desarrollo entre 1965 y 1975, años en los Länder consolidaron y profundizaron la implantación administrativa de la planificación territorial, llegándose incluso a presentar en 1975 un Programa Federal de Ordenación del Territorio ( Bundesraumordnungprogramm ) para todo el territorio federal, elaborado por la Federación y los Länder y aprobado por la MKRO 39 .

Tras una etapa de relativo estancamiento, debido básicamente a la crisis económica del petróleo de 1973, la planificación volvió a recuperarse en la segunda mitad de los años ochenta, cobrando una creciente importancia hasta la fecha motivada por los nuevos retos derivados de la unificación alemana, la apertura a la democracia de nuevos Estados vecinos y la ampliación de las fronteras de la Unión Europea.

Entre las características más relevantes de esta recuperación se alude al redescubrimiento del nivel subregional como nivel de actuación más importante de la planificación del territorio, pues, además de leyes propias, los distintos Länder cuentan con un plan territorial regional y planes territoriales subregionales que cubren la totalidad de sus territorios. También destaca el enfoque más práctico en la elaboración de los planes y un mayor peso de los aspectos medioambientales, uniendo en la mayoría de los Länder en un mismo Ministerio las políticas de ordenación del territorio y medio ambiente y creando un procedimiento integrado de evaluación de impacto ambiental y territorial 40 .

La República Federal de Alemania ha contribuido de manera importante a las tesis que propugnan una ordenación territorial europea. En 1994, bajo la Presidencia alemana de la Unión Europea, fue adoptado en Leipzig el documento Europa 2000+: Cooperación para la ordenación del territorio europeo , en el que propusieron los llamados “principios de Leipzig” sobre ordenación del territorio. Estos principios conducirán más tarde, en 1999, a la elaboración en Postdam de la versión definitiva de la Estrategia Territorial Europea, documento que, a su vez, ha venido a ser completado con el documento Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo (Hannover, 2000) 41 .

Por último, los planteamientos y preocupaciones del modelo italiano no constituyen ninguna novedad respecto a los anteriores. Se trata de un sistema integrado de los de Francia y Alemania y bastante similar al español 42 .

En los últimos años ha aumentado en Italia la preocupación de la ordenación del territorio por la problemática medioambiental y del paisaje, que en el régimen italiano forma parte de los bienes ambientales. También destaca el interés por la prevención de riesgos naturales o inducidos.

Varias Regiones han aprobado leyes de ordenación del territorio, urbanismo y protección del paisaje. También han aprobado por ley sus Planes Territoriales Regionales (PTR) y, alguna de ellas, sus Planes Paisajísticos Regionales (PPR), a fin de dotar de mayor peso político a los mismos. Otras regiones no han optado por la vía del PPR sino que han seguido el camino que les permitía realizar la Ley estatal núm. 431 de 1985 (conocida como Ley Galasso), consistente en la integración de la planificación paisajística en el respectivo PTR, como en la práctica alemana 43 .