Norbert Pütter - Soziale Arbeit und Polizei

Polizeiliche Zuständigkeiten und Polizeibehörden des Bundes existieren nur in wenigen Bereichen mit begrenzten Aufgaben. Das Grundgesetz erlaubt in Art. 87 u.a. die Errichtung von »Bundesgrenzschutzbehörden, Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen (und) für die Kriminalpolizei«: Als Zentralstelle wurde das »Bundeskriminalamt« eingerichtet; seit den 1990er Jahren wurde der »Bundesgrenzschutz« umgestaltet und schließlich in »Bundespolizei« umbenannt.

Als »Zentralstelle« wirkt das BKA im föderalen Polizeisystem nach innen und außen (s. Klink 2008). Nach außen ist das Amt für den Datenaustausch zwischen deutschen und ausländischen Polizeien zuständig, sofern er die Verhütung und Verfolgung von Straftaten betrifft und sofern es keine spezifischen Regelungen mit anderen Staaten gibt. Das BKA ist auch Zentralstelle im Rahmen von Interpol (Nationales Zentralbüro) und für den Betrieb des Schengener Informationssystems. Nach innen weist das Gesetz dem Amt Zentralstellen-Aufgaben zu, die in der Regel als die Länderbehörden »unterstützende« Tätigkeiten formuliert sind. Hierzu zählen u.a. der Betrieb eines »einheitlichen polizeilichen Informationsverbundes«, die Führung eines »Auskunfts- und Nachrichtenwesens für die Kriminalpolizei«, Einrichtungen des Erkennungsdienstes und der Kriminaltechnik. Im Hinblick auf die »Verhütung und Verfolgung von Straftaten« soll das BKA u.a. Lagebilder und Kriminalitätsanalysen erstellen, die Zusammenarbeit der Polizei auf diesen Gebieten koordinieren sowie polizeiliche Methoden und Arbeitsweisen der Kriminalitätsbekämpfung erforschen und entwickeln (§ 2 BKAG).

Bei den genannten Aufgaben handelt es sich um Serviceleistungen für die Länderpolizeien, durch die das Amt selbst nicht exekutiv tätig wird. Zur Zentralstellenfunktion gehören aber auch Ermittlungen: Das BKA-Gesetz (§ 4) listet eine Reihe von Straftaten auf, in denen die Ermittlungszuständigkeit beim Bundeskriminalamt liegt. Das sind, sofern sie einen Auslandsbezug aufweisen, in der Regel schwere Delikte (Waffen- und Drogenhandel, terroristische Vereinigung) sowie Straftaten aus dem Bereich des »Staatsschutzes« (Angriffe auf Verfassungsorgane, Bedrohung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik). Andererseits können die Ermittlungen dem Amt durch das Bundesinnenministerium (»aus schwerwiegenden Gründen«) zugewiesen oder das Amt kann durch die Landesbehörden oder die Generalbundesanwaltschaft um die Übernahme ersucht werden.

Über Jahrzehnte war die exekutive Zuständigkeit des Bundeskriminalamts auf die genannten Bereiche der Strafverfolgung beschränkt; im Unterschied zu den Polizeien der Länder hatte es keine gefahrenabwehrenden Aufgaben. Erst 2008 wurde dem BKA ermöglicht, bei »der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus« tätig zu werden (§ 5 BKAG).

Dass die Bedeutung des BKA im deutschen Polizeisystem zugenommen hat, darauf weist das Größenwachstum des Amtes hin: 1951 waren im Amt 355 Personen beschäftigt, im Jahr 2020 waren es 7.130 (davon 3.809 KriminalbeamtInnen) (BKA 2020a). Zudem sind die Informationstechnik, die Datenbanken und die forensische Beweisführung (vor allem DNA-Analysen und Mikrospuren) – Bereiche, in denen das BKA seine Kompetenzen erheblich ausgebaut hat – immer wichtiger in der kriminalistischen Arbeit geworden. Trotz dieser Verschiebungen ist die unmittelbare Bedeutung des Amtes für Alltagskontakte mit der Polizei eher gering – es sei denn, man bewegt sich in den Zielgruppen und Milieus, die das Amt den eigenen Ermittlungsfeldern zurechnet.

Die BPol entstand durch die Übertragung der Aufgaben der Bahn-, Luftverkehrs- und Seepolizei auf den Bundesgrenzschutz, nachdem dessen namensgebende Tätigkeit durch den Wegfall der regelmäßigen Grenzkontrollen infolge der Schengener Verträge erheblich reduziert worden war. Die BPol ist seither eine Polizeibehörde, die sowohl strafverfolgende wie gefahrenabwehrende Aufgaben hat. Darüber hinaus soll sie auf Anforderung andere Bundesbehörden und die Länderpolizeien unterstützen. Zudem kann sie im Ausland sowie im Not- und Katastrophenfall eingesetzt werden (Peilert/Kösling 2008).

Die strafverfolgende Tätigkeit der BPol ist auf Delikte mit Grenzbezug (z.B. rechtswidriger Grenzübertritt) oder auf Delikte in ihrem räumlichen Zuständigkeitsbereich beschränkt. Besonders bedeutsam ist hier die Strafverfolgung »auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes« (§ 12 Abs. 1 Nr. 5 BPolG), denn dieses »Gebiet« umfasst nicht nur Züge und Gleise, sondern auch Bahnhöfe und teilweise Bahnhofsvorplätze, so dass die Bundespolizei Zuständigkeitsinseln in allen größeren Städten Deutschlands hat.

Die gefahrenabwehrenden Aufgaben sind in den einzelnen Zuständigkeitsbereichen geregelt. So nimmt die BPol als Grenzschutz »im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 Kilometern und von der seewärtigen Begrenzung an bis zu einer Tiefe von 50 Kilometern die Abwehr von Gefahren, die die Sicherheit der Grenze beeinträchtigen«, wahr (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 BPolG). Sie hat auf dem »Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren« (§ 3 Abs. 1); den »Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs« hat sie zu gewährleisten (§ 4); außerdem schützt sie die Verfassungsorgane des Bundes (§ 5) und wird auf See tätig (§ 6).

Für die Polizeien des Bundes gelten dieselben rechtsstaatlichen Standards wie für die Polizeien der Bundesländer: Aus der Aufgabe folgen keine (in Rechte eingreifenden) Befugnisse. Polizeiliche Handlungen (Maßnahmen) mit Eingriffscharakter bedürfen einer speziellen gesetzlichen Grundlage, in der die Maßnahme selbst und ihre Einsatzvoraussetzungen hinreichend genau formuliert sind. Durch die Zuständigkeit im Flugverkehr und in Bahnen und Bahnhöfen, durch die Kontrollen im 30-Kilometer-Grenzbereich der Außengrenzen und durch die Unterstützungseinsätze im Innern tritt die Bundespolizei vergleichsweise häufig im Alltag in Erscheinung.

Im Jahr 2020 waren bei der Bundespolizei 51.315 Personen beschäftigt; davon waren 42.858 VollzugsbeamtInnen (Bundespolizei 2020).

In den letzten Jahren ist eine dritte Behörde des Bundes stärker als Polizeibehörde in Erscheinung getreten: der Zoll. Die dem Bundeswirtschaftsministerium unterstellte Behörde ist nach der Abgabenordnung (AO) zuständig für die Erhebung von Zöllen und Bundessteuern. Nach dem Zollverwaltungsgesetz obliegt ihr die zollamtliche Überwachung des grenzüberschreitenden Waren- und Bargeldverkehrs. Für die polizeiliche Bedeutung des Zolls im Inneren ist neben der Bekämpfung der »Geldwäsche« (das Überführen von illegal erlangten Geldwerten in den legalen Wirtschaftskreislauf) vor allem seine Zuständigkeit für die Aufdeckung und Verfolgung von »Schwarzarbeit« von Bedeutung. Die Kontrolle der Schwarzarbeit wird organisatorisch seit 2004 durch die »Finanzkontrolle Schwarzarbeit« (FKS) wahrgenommen. 2019 waren in der FKS 6.700 BeamtInnen beschäftigt; im Jahr 2018 kontrollierte der Zoll fast 43.000 Betriebe – vor allem in der Baubranche, aber auch im Hotel- und Gaststättengewerbe. Häufig werden die Razzien und Durchsuchungen gemeinsam mit der Landes- oder Bundespolizei durchgeführt. 2019 wurden die Aufgaben der FKS auf die Anbahnung illegaler Beschäftigung und den betrügerischen Bezug von Kindergeld durch EU-BürgerInnen erweitert (s. Töpfer 2019).

Im Bereich der Polizeiorganisation ( Abb. 2 Abb. 2: Polizeiorganisation in Deutschland über die Formulierung verbindlicher Regeln und Verfahrensweisen in »Polizeidienstvorschriften« (PDV) realisiert, die ihre vereinheitlichende Wirkung unabhängig von der organisatorischen Umsetzung entfalten. Für die Organisation der Länderpolizeien ist eine dreifache Gliederungsstruktur kennzeichnend (vgl. Rachor 2012a, S. 154f.). »Funktional« lässt sich die Polizei in Schutzpolizei (S) und Kriminalpolizei (K) unterteilen. Die Schutzpolizei besteht aus – in der Regel – uniformierten BeamtInnen, deren Aufgabenschwerpunkt in der Gefahrenabwehr liegt. Die Aufgabe der Kriminalpolizei ist die Strafverfolgung. Die organisatorische Binnengliederung beider Sparten unterscheidet sich deutlich: Bei der Schutzpolizei ist die Präsenz in der Fläche unverzichtbar, zudem finden sich regelmäßig besondere schutzpolizeiliche Organisationseinheiten wie die Verkehrs- oder Wasserschutzpolizei. Demgegenüber ist die Kriminalpolizei in aller Regel nach Straftaten bzw. Deliktsfeldern (Eigentumskriminalität, Gewaltkriminalität etc.) organisiert. Sofern Straftaten im Rahmen schutzpolizeilicher Tätigkeiten bekannt werden, werden die Ermittlungen dann von der Kriminalpolizei geführt. In den Bundesländern ist es unterschiedlich geregelt, in welchem Umfang auch strafverfolgende Ermittlungen von der Schutzpolizei ausgeführt werden. Auch ist unterschiedlich geregelt, auf welche Ebene in der Polizeiorganisation bzw. -hierarchie die kriminalpolizeilichen Ermittlungen stattfinden. Mit der »horizontalen Struktur« wird Verteilung der Organisation in der Fläche bezeichnet. Je nach Bundesland orientieren sich die räumlichen Zuständigkeiten dieser Einheiten an den Landkreisen, den kreisfreien Städten oder den Regierungsbezirken. Seit den 1970er Jahren befinden sich diese polizeilichen Binnenstrukturen in einem dauerhaften Reformprozess. Insgesamt haben diese Veränderungen die Bildung größerer Organisationseinheiten und die Auflösung kleinräumiger Zuständigkeiten bewirkt. Der Verlust an Nähe und Erreichbarkeit wird durch »bürgernahe« Einsatzformen (Berlin: »Kontakbereichsbeamte«; Sachsen: »Bürgerpolizisten«; Rheinland-Pfalz: »Bezirksbeamte«), durch stundenweise geöffnete Wachen oder Polizeistationen oder »Mobile Wachen« sowie durch die »Online-Wachen« auszugleichen gesucht. ) hat der Föderalismus zu uneinheitlichen und insgesamt unübersichtlichen Verhältnissen geführt. Nicht nur die Unterschiede zwischen Stadtstaaten und Flächenländern, zwischen Bundesländern, die vor 1933 zu Preußen oder zu anderen Ländern des Deutschen Reiches gehörten, sondern auch die Zugehörigkeit zu den Besatzungszonen nach 1945 (britischer und amerikanischer Einfluss; im Gebiet der ehemaligen DDR ist der sowjetische Einfluss nach 1989 durch die Anlehnung an die Modelle der »Partnerländer« aus dem Westen ersetzt worden) sowie die politischen Mehrheiten in den Bundesländern haben zu unterschiedlichen Organisationsmodellen und zu einer begrifflichen Vielfalt geführt, die Außenstehende verwirrt. Darüber hinaus sind die Polizeien immer wieder umorganisiert worden, so dass sich Dienststellen, ihre Bezeichnungen und Zuständigkeiten mehrfach änderten.