Norbert Pütter - Soziale Arbeit und Polizei

• Erstens ist über die Praxis der Zusammenarbeit vergleichsweise wenig bekannt. Die Polizei befasst sich mit drohenden Gefahren für Sicherheit oder Ordnung und sie befasst sich mit der Verhütung und Verfolgung von Kriminalität. Aus naheliegenden Gründen werden die Strategien der Sicherheitswahrung nur ausnahmsweise im Detail bekannt gemacht; in der Regel unterliegen sie der Vertraulichkeit oder gar der Geheimhaltung. Das schlägt sich mitunter in den Darstellungen dieses Buches nieder. Und es hat Auswirkungen auf die Soziale Arbeit, die Vertrauen durch Transparenz gewährleisten möchte.

• Zweitens folgt die Darstellung rechtlich-kriminologisch-polizeilicher Wahrnehmung. Sie ist die das Feld konstituierende Perspektive. Erst durch diese Perspektive wird die Soziale Arbeit zu den Kooperationen veranlasst. In sozialarbeiterischen Diskursen wird gerne nur am Rande erwähnt, dass auch die Polizei ›im Feld‹ ist. Nur selten ist dieser Umstand bislang wissenschaftlich aufgearbeitet worden. Auch das schlägt sich in der folgenden Darstellung nieder.

Im ersten Teil des Bandes werden in zwei Kapiteln die Rahmenbedingungen vorgestellt: die Institution Polizei, die Beziehungen zwischen Kriminalität, Sicherheit und Sozialer Arbeit sowie einige spezifische rechtliche Regelungen, die für das sozialarbeiterische Handeln in diesem Feld zentral sind. Der zweite Teil gilt den wichtigsten Formen und Anlässen, in denen PolizistInnen und SozialarbeiterInnen in direkten Kontakt treten. Die verschiedenen Formen der justiznahen Sozialarbeit (Gerichtshilfe, Bewährungshilfe, Führungsaufsicht, Sozialarbeit im Strafvollzug) werden in diesem Band nicht berücksichtigt.

Berlin/Cottbus, im März 2021

Norbert Pütter

Die Polizei ist in unserer Gesellschaft eine selbstverständliche Einrichtung: im Alltag, in den Medien, in öffentlichen Debatten. In vielen sozialen Sachverhalten spielt die Polizei eine Rolle. Sie soll Kriminalität bekämpfen und Sicherheit herstellen. Die Polizei genießt ein hohes Ansehen in weiten Teilen der Bevölkerung, und der Ruf nach der Polizei ist beliebt. In diesem Kapitel werden die Aufgaben, die Organisation und die wichtigsten Methoden der Polizei dargestellt. Außerdem werden die Wandlungen benannt, die die gesellschaftliche Bedeutung der Polizei in den vergangenen Jahrzehnten verändert haben.

Wenn gemeinhin von der Polizei gesprochen wird, dann ist damit in Wirklichkeit die »Vollzugspolizei« gemeint, also jene staatliche Behörde, die für die Sicherheit zuständig ist, indem sie Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abwehrt oder indem sie Kriminalität aufklärt. Dieser moderne Polizeibegriff entstand historisch in der Auseinandersetzung des Bürgertums mit dem absolutistischen Staat. Die »Polizey« in vormoderner Zeit bezeichnete alle regulierende Tätigkeiten des Staates nach Innen; sie umfasste damit als »gute Polizey« die sozialen, wirtschaftlichen und religiösen Vorschriften, die der »Beförderung der Wohlfahrt« der Untertranen dienen sollten.

Die Emanzipation des Bürgertums gegenüber dem absolutistisch-monarchischen Staat zeigte sich auf dem Feld der Polizei/Polizey durch die allmähliche Trennung der allgemeinen Verwaltung von jenen spezifischen, auf Sicherheit, Ordnung und Kriminalität gerichteten Tätigkeiten. Durch diese Trennung entstand die moderne Polizei. Sie ist die Institution, die das »staatliche Gewaltmonopol« – also den Anspruch des modernen Staates, dass nur in seinem Namen physische Gewalt angewendet werden darf – im Innern umsetzt.

Für Preußen-Deutschland lässt sich dieser Prozess an zwei markanten Daten aufzeigen. Als ein Dokument des aufgeklärten Absolutismus wurde im Jahr 1794 das »Allgemeine Landrecht für die Preußischen Staaten« erlassen. Es bestimmte in § 10 Titel 17 des zweiten Teils:

»Die nöthigen Anstalten zur Erhaltung der öffentlichen, Sicherheit, und Ordnung, und zur Abwendung der dem Publico, oder einzelnen Mitgliedern desselben, bevorstehenden Gefahr zu treffen, ist das Amt der Polizey.«

Obwohl hier die Elemente des modernen Polizeibegriffs bereits enthalten sind (Sicherheit, Ordnung, Gefahren), bedurfte es der Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, um auch die Verwaltungspraxis entsprechend zu begrenzen. Im »Kreuzbergurteil« von 1882 ging es um eine Verordnung des Berliner Polizeipräsidiums, durch die die Bebauung am Fuße des Kreuzbergs beschränkt werden sollte, um die Sicht auf das auf dem Berg errichtete Denkmal für die Befreiungskriege nicht zu beeinträchtigen. Das Gericht erklärte die Verordnung für unwirksam, weil die Polizei für die Gefahrenabwehr zuständig sei und nicht für die Sicherung von Sichtachsen. Das war historisch der Durchbruch des modernen Polizeibegriffs, weil er die Zuständigkeiten der Institution Polizei deutlich begrenzte. So wie die Polizei in der bürgerlichen Gesellschaft nicht bestimmt, wie gebaut wird, so bestimmt sie auch nicht, wie sich die Menschen kleiden, wo sie sich aufhalten, wie sie sich verhalten etc. – es sei denn, sie verletzten die geltenden Regeln, wodurch sie die »öffentliche Sicherheit« gefährden (s. Bodt/Stolleis 2012, S. 6–12).

Die Vorgeschichte ist deshalb von Interesse, weil die jüngere Entwicklung dadurch gekennzeichnet ist, dass die Beschränkung polizeilicher Zuständigkeiten infrage gestellt wird. An den Veränderungen der in Gesetzen formulierten Aufgaben, die die Polizei wahrnehmen soll, wird diese Tendenz sichtbar. Im deutschen Polizeirecht wird unterschieden zwischen den »originären« und den »übertragenen« Aufgaben der Polizei. »Originär« bedeutet ›eigenständig‹, d.h., es handelt sich um Aufgaben, die die spezifischen Aufgaben der Institution Polizei sind, die also nur von ihr und nicht von anderen Behörden wahrgenommen werden. »Übertragene« Aufgaben sind solche, die »originär« in die Zuständigkeit anderer staatlicher Stellen fallen, die die Polizei aber zur Unterstützung dieser Stellen auch wahrnimmt oder wahrnehmen kann.

Die originäre Aufgabe der Polizei ist die Gefahrenabwehr. Deutschland ist ein föderaler Staat, die staatliche Gewalt ist zwischen Bund und Bundesländern geteilt. Für den Bereich der Polizei bedeutet dies, dass Polizeiaufgaben im Grundsatz in die Zuständigkeit der Bundesländer fallen; der Bund darf nur spezifische Polizeibehörden (Bundeskriminalamt und Bundespolizei) unterhalten ( Kap. 1.2 1.2 Die Organisation der Polizei Die rechtlichen Unterscheidungen zwischen originären und übertragenen Aufgaben und zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung haben in Deutschland nicht zu unterschiedlichen Polizeibehörden geführt. Im Grundsatz gilt, dass jede Polizeibehörde für alle Aufgaben zuständig ist und dass PolizistInnen immer zugleich gefahrenabwehrend und/oder strafverfolgend tätig werden (können oder müssen). Im Jahr 2019 waren 322.455 Personen bei den Polizeien in Deutschland beschäftigt, davon waren knapp 280.000 BeamtInnen, d.h. unmittelbar mit hoheitlichen Aufgaben betraut. Von diesen waren mehr als 43.000 bei den beiden Polizeien des Bundes tätig (Statistisches Bundesamt 2020, S. 79). Die föderale Aufgabenverteilung in der Bundesrepublik ist durch den Grundsatz bestimmt, dass alle staatlichen Aufgaben in die Zuständigkeit der Bundesländer fallen, sofern das Grundgesetz die Aufgabe nicht ausdrücklich dem Bund überträgt (Art. 30 GG). Da dies auch für die »Polizeiverfassung« gilt, fallen die Angelegenheiten der Polizei grundsätzlich in die Zuständigkeit der Bundesländer. ). Im Hinblick auf die originäre Polizeiaufgabe der Gefahrenabwehr führt dies zu unterschiedlichen Aufgabenbestimmungen im Detail. Seit Anfang der 1970er Jahre versuchte die Innenministerkonferenz mehrfach durch sog. »Musterentwürfe« das Polizeirecht der Länder zu vereinheitlichen. Wegen politischer Differenzen gelang dies aber nur im Groben. Im bislang letzten Musterentwurf von 1986 (s. Kniesel/Vahle 1990) wird als originäre Aufgabe formuliert: