Jorge Heine - El no alineamiento activo y América Latina

Respecto al tema de China la rivalidad se seguirá profundizando. No se trata de una cuestión de voluntad: como lo muestra la historia de las relaciones entre Estados, todo reacomodo sustantivo de poderío genera tensiones habituales, mayor pugnacidad y puede conducir a conflictos mayúsculos. En todo caso, la encrucijada será cómo manejar y moderar el power shift ; y esa tarea no es solo de Washington y Beijing. Con la llegada de Joe Biden a la Casa Blanca la relación con China continuará siendo un tema prioritario en la política exterior y de defensa de Estados Unidos: habrá que ver si, en verdad y así sea gradualmente, Washington abandona la acostumbrada gran estrategia de la primacía; algo difícil de desarraigar.

Antecedentes personales, comentarios durante la campaña de 2020 y un nutrido número de informes y estudios sugieren que Washington buscaría alcanzar una “coalición de voluntarios” ( coalition of the willing ) pero esta vez en contra de China. Tres elementos apuntan en esa dirección.

Primero, Biden como vicepresidente acompañó a Obama en la idea de que China era más que un competidor temporal y parsimonioso. Entre 2011 y 2012 Obama adoptó un conjunto de medidas para “re-equilibrar” la política exterior y de defensa –usualmente más concentrada en el Atlántico y Medio Oriente– en lo que se conoció como la mencionada “ estrategia pivote ” (Tow y Stuart 2017). Biden acompañó aquello que ya se vislumbraba en círculos de poder desde comienzos del siglo XXI: que China devino un oponente asertivo y estratégico. Cabe recordar que el secretario de Estado, Antony Blinken, y la subsecretaria de Defensa, Kathleen Hicks, fueron arquitectos de aquella estrategia, al tiempo que la Representante Comercial estadounidense, Katherine Tai, ha sido una fuerte crítica de China. En la audiencia de confirmación de Janet Yellen como secretaria de Tesoro anunció una amplia gama de acciones e instrumentos para frenar las prácticas comerciales abusivas de Beijing, mientras que la embajadora ante Naciones Unidas, Linda Thomas-Greefield –quien en 2019 había ofrecido una conferencia en el Confucius Institute del Savannah State University y recibiera críticas al respecto– afirmó en la audiencia de confirmación que se comprometía a trabajar “agresivamente contra los esfuerzos malignos de China” en la ONU (Nichols y Zengerle 2021). Finalmente es bueno recordar que en un acto de recaudación de fondos para la campaña presidencial, en agosto de 2020, Joe Biden aseveró: “ Regarding the [Uyghurs], I’m going to work with our allies, at the U.N. and elsewhere to stand against the detention and repression and call it for what it is, it is: genocide ” (Van Schaack 2021); lo cual anticipa que será muy complicado y contencioso una relación con un país al que se considera genocida.

Segundo, durante la campaña de 2020, Biden publicó una nota en la prestigiosa revista Foreign Affairs titulada “Por qué Estados Unidos debe liderar nuevamente” (Biden 2020a). Su referencia a Beijing es precisa: “Estados Unidos debe ser duro con China”. Afirma que es clave construir una “coalición de democracias” para hacerle frente y anuncia la convocatoria a una Cumbre sobre la Democracia. ¿Qué países serán invitados? ¿Buscará disciplinar aliados contra China? ¿Está seguro de que muchas naciones lo secundarán?

Tercero, desde hace meses abundan en Estados Unidos todo tipo de escritos con propuestas sobre qué hacer con China. Por ejemplo, el Centro Belfer para la Ciencia y los Asuntos Internacionales de la Universidad de Harvard publicó un trabajo sobre la viabilidad y practicidad de una OTAN del Pacífico ( Asia Whole and Free? Assessing the Viability and Practicality of a Pacific NATO ) (Bartnick, 2020). El think tank Atlantic Council produjo un informe ( An Allied Strategy for China ) (Kroenig y Cimmino, 2020) en el que sugiere que Washington encabece una alianza de países afines en el que el grupo de democracias denominado D-10 (Estados Unidos, Japón, Alemania, Gran Bretaña, Francia, Italia, Canadá, Corea del Sur, Australia y la Unión Europea) más otros miembros de la OTAN incorpore a “socios informales” (como India, Suecia, Brasil, Finlandia, Indonesia, Filipinas, Vietnam, Singapur y Emiratos Árabes Unidos) en una coalición contra China. Otros expertos proponen profundizar el llamado Diálogo de Defensa Cuadrilateral entre Estados Unidos, Australia, India y Japón iniciado en 2007 y que algunos invocan como la potencial OTAN de Asia. La Asia Society (2020), localizada en New York, coordinó un informe ( Dealing with China as a Transatlantic Challenge ) en el que retoma el concepto de “rivalidad sistémica” respecto a China y que fuera refrendado por la Comisión Europea y la OTAN, respectivamente, en 2019, proponiendo una acción más concertada frente a Beijing entre europeos y estadounidenses. Y el almirante Craig Faller (2020), al frente del Comando Sur, no deja de repetir que China es un “actor maligno” al que Latinoamérica debe repeler. Sin embargo, no es claro que los países más cercanos a Estados Unidos en Europa y Asia sigan confiando en la capacidad de Washington de consensuar una estrategia internacional hacia China. En síntesis, lo más probable es que la rivalidad entre Washington y Beijing no se suavice y varias de las iniciativas de Trump se preserven, e incluso ahonden, aunque con un discurso con menores tintes de confrontación con un lenguaje nacionalista más moderado. El anuncio durante la campaña presidencial de una “política exterior para la clase media” y la firma de la orden ejecutiva –“ Buy American Provisions, Ensuring Future of America is Made in America by All of America’s Workers ”–, en calidad de mandatario, reflejan que Biden se distancia del prepotente “Estados Unidos Primero” de Trump. Sin embargo, no abandonará el proteccionismo; lo cual preanuncia más, y no menos, roces con China.

Respecto a América Latina, ¿tiene Joe Biden, una estrategia innovadora, comparativa e históricamente hablando, hacia la región? La respuesta es no. Ello obedece a factores de larga data y a la prolongada hegemonía de Estados Unidos en Latinoamérica. Hay vestigios de la cultura política e institucional estadounidense que siguen presentes al momento de abordar las relaciones interamericanas. América Latina ha recogido bastantes lecciones de su relación con Washington, no es tan evidente que ello haya sido recíproco. Probablemente, se escuchen voces y comentarios, sin duda genuinos, sobre un “nuevo comienzo” o una “ventana de oportunidad” en los vínculos Estados Unidos-América Latina. En el fondo, ello implicaría explorar la eventual modificación no solo de las políticas de Washington hacia la región, sino también las actitudes –enraizadas en una presunción de superioridad cultural– que las sustentan.

Por el momento solo se divisa un esbozo de política exterior en gestación hacia Latinoamérica; en gran medida debido a los enormes desafíos internos que enfrenta el nuevo gobierno y ante la envergadura de la transición global de poder que tiene en China una contra-parte formidable. En ese sentido, ¿qué pistas, señales, datos, movimientos debiéramos observar para discernir los lineamientos hacia la región que podrían caracterizar sus primeros pasos? En esa dirección cabe detenerse en los siguientes.

Primero, es importante tomar en cuenta sus antecedentes políticos. Biden fue senador entre 1973-2009 y acompañó por ocho años a Barack Obama como vicepresidente. Sus posiciones respecto a cuestiones regionales fueron modificándose (On the Issues 2021). Por ejemplo, como legislador votó a favor de reforzar el embargo contra Cuba en 1996 y como parte del Ejecutivo respaldó en 2014 la normalización de las relaciones con La Habana. En 2005 votó en contra del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (previamente votó negativamente el acuerdo con Chile) y desde 2009 apoyó activamente la Iniciativa Regional de Seguridad para América Central orientada a la lucha contra las drogas y que implicó un desembolso de US$ 1.200 millones. Estos cambios podrían reflejar una capacidad de ajustarse a nuevas circunstancias internas y externas.