Jorge Heine - El no alineamiento activo y América Latina

Tal tipo de diplomacia se entiende como una doble búsqueda por parte de Latinoamérica: por un lado, construir una identidad regional y, por el otro, reflejar un estatus global. La DDE combina aspectos ofensivos y defensivos. Por una parte, se trata de disponer de los medios para establecer con la mayor independencia posible las propias prioridades; y por otra, se trata de evitar ser el epicentro de un juego de suma-cero. Lo primero exige la movilización de recursos para generar poderío y bienestar. Dicha movilización puede ser directa, a través de un rol decisivo del Estado en la economía nacional, o indirecta, mediante un papel orientador del Estado en los asuntos económicos. Lo segundo demanda mitigar los costos derivados de las respectivas estrategias de proyección de poder en la región de Estados Unidos y de China. La DDE no supone una política de confrontación ni de sumisión hacia Washington y Beijing, sino que se inclina por la prudente cercanía a distancia segura. La diplomacia de equidistancia rechaza la lógica binaria en el sentido de que una política exterior debe ser ideológica o pragmática. Lo ideológico y lo pragmático siempre informan a la política exterior de un país. La presencia de la ideología (entendida como un conjunto de ideas y creencias) no es necesariamente censurable, ni el pragmatismo (entendido como una preferencia por lo práctico) es inexorablemente virtuoso. El real problema en política exterior es el dogmatismo, por lo que la DDE es, esencialmente, antidogmática.

Una diplomacia equidistante, por definición, pone en entredicho que las únicas opciones estratégicas disponibles para Latinoamérica sean el plegamiento ( bandwagoning ) o el contrapeso ( balancing ) pues ambas, por motivos distintos, son inciertas, riesgosas y costosas. En esa dirección, la DDE postula la importancia y la pertinencia de recurrir a una combinación de opciones estratégicas, ya sea hacia Estados Unidos como hacia China. Por ejemplo, respecto de Estados Unidos, con Roberto Russell propusimos contemplar el multilateralismo vinculante, la contención acotada y la colaboración selectiva (Russell y Tokatlian, 2009). El multilateralismo vinculante consiste en el uso diligente de las instituciones internacionales para restringir la arbitrariedad de Washington e inducir el cumplimiento de normas y reglas, abarcando un conjunto vasto de temas y forjando coaliciones flexibles en el plano global. La contención acotada implica la creación de ámbitos e instrumentos regionales que reduzcan, excluyan o prevengan la injerencia de Estados Unidos, al tiempo que faciliten la acción colectiva regional. La colaboración selectiva apunta a la construcción de lazos en Estados Unidos para incidir en la forma en que ejerce su poder, evitar fallas mutuas de percepción y hacer frente a problemas sensibles como migraciones, energía, aranceles y drogas ilícitas.

Respecto a China sugerí una mezcla de aproximación y previsión (Tokatlian 2011). La aproximación implica que las naciones latinoamericanas asuman la iniciativa y desplieguen un papel más activo en la búsqueda de lazos ventajosos específicos con Beijing. La previsión significa que los países estén más atentos al comportamiento de China hacia el área y en el mundo con el propósito de evitar situaciones onerosas para América Latina que redunden en una nueva dependencia, esta vez, hacia China.

En ese marco, resulta clave identificar con suficiente precisión las condiciones efectivas que pueden habilitar o inhibir el ejercicio de una diplomacia equidistante. Ello significa evaluar los fenómenos, fuerzas y factores internacionales, continentales, regionales y nacionales que pueden hacer viable o inviable la DDE. Se espera que dicha diplomacia genere beneficios y reduzca los riesgos para un país: por lo tanto, la diplomacia de equidistancia no significa un acto voluntarista carente de cálculo.

Esto último lleva a reflexionar sobre el éxito en política exterior; algo difícil de predecir. El éxito efectivo no debe confundirse con un triunfo pírrico y se debe medir por su carácter sustantivo y sostenible. Asimismo, las posibilidades de éxito en materia internacional no son fruto de la improvisación, sino que demandan planeación. Finalmente, una política exterior exitosa debiera incrementar el poder relativo de una nación, afianzar la autoestima internacional y mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Es indudable que la diplomacia de equidistancia debe someterse a un test de éxito.

A continuación, este ensayo abordará, de modo preliminar y sucinto, las condiciones internacionales, continentales y regionales con el objeto de esclarecer la eventualidad o dificultad de que las naciones de América Latina empleen una diplomacia de equidistancia en la actual coyuntura mundial.

El tiempo, si podemos intuir esa identidad, es una delusión

(Jorge Luis Borges, Historia de la eternidad , 1953).

La finalización de la Guerra Fría estimuló, en especial en el Occidente más desarrollado, un optimismo excesivo. Culminado el antagonismo integral entre Washington y Moscú, Estados Unidos y sus principales aliados en Europa confiaban en gestar, orientar e implantar un “nuevo orden”; era el momento del “dividendo de la paz”, en materia de seguridad, de la “democracia liberal”, en materia política, y del “Consenso de Washington”, en materia económica. La globalización asimétrica, que ya despuntaba, era la columna vertebral de ese “nuevo orden”: una mayor desregulación financiera y una menor diversificación productiva eran las notas visibles que, de hecho, tenían antecedentes identificables en los ochenta. Adicionalmente, se anunciaba que el multilateralismo se robustecería, al tiempo que una agenda internacional remozada –derechos humanos, medio ambiente, desarrollo, desarme, equidad, justicia– desplazaría gradualmente la agenda convencional de defensa, intervención militar y conflictos armados.

Sin embargo, el segundo lustro de los noventa puso en evidencia los límites y las contradicciones de ese hipotético reordenamiento superador de la Guerra Fría: las crisis financieras de México (1994), Asia (1998) y Rusia (1999); la burbuja de las puntocom (2000); la doble acción militar de Rusia en Chechenia (1994 y 1999); la guerra de Kosovo (1998-99) y la intervención de la OTAN; el aumento del número, variedad y letalidad de los actos terroristas (aún antes de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos); el acentuado crecimiento de la desigualdad, entre otros, mostró la desmedida ilusión de la Posguerra Fría.

De hecho, ese ideal del “nuevo orden” –una suerte de rejuvenecido orden liberal comandado principalmente por Washington– se fue diluyendo desde el comienzo del siglo XXI. El recurso a la fuerza no cedió, como lo atestiguan las múltiples guerras (contra las drogas, contra el terrorismo, contra naciones en Asia Central, Medio Oriente y África) desplegadas por Estados Unidos. Asistimos a un complejo proceso de redistribución de poder, influencia y prestigio; ahora con el paulatino ascenso de una nueva y cada vez más asertiva gran potencia, China; con el resurgimiento de una Rusia agitadora; con el extravío de Europa (siendo BREXIT apenas un ejemplo del autocreado laberinto europeo); y la irrupción de un Sur Global con un peso económico mayor al pasado y una voz más audible en los asuntos mundiales. La gran recesión irrumpió en 2008 sin que, a pesar de las promesas del G-20, se hubiera acordado una eficaz regulación del capital financiero. Ha sido persistente la retracción y regresión de la democracia, en particular desde 2005, sin que se pueda anticipar a qué playas híbridas, autoritarias o reaccionarias podría llegar la última ola democrática. Resulta inquietante el debilitamiento del Estado de bienestar en el Occidente más desarrollado y, con ello, los problemas agravados en materia de salud, educación, justicia. Se fue enraizando una globalización asimétrica portadora de más desigualdad y mayor inseguridad para los ciudadanos. La aguda crisis del multilateralismo no cejó y se agrietaron regímenes internacionales y ámbitos de cooperación.