Ricardo Porto - Derecho Social a la Convergencia

Por ejemplo, la transformación del marco regulatorio de las telecomunicaciones que tuvo lugar en la década del 90 estuvo signado por una ideología liberal, que apostaba al mercado. La privatización y la desregulación se correspondían con una visión economicista de las telecomunicaciones, que poco y nada tenía que ver con la idea de la seguridad y soberanía nacional que imperaba en el campo de las telecomunicaciones en los años 70.

En el mismo orden, la Ley 26.522 de Servicio de Comunicación Audiovisual, dictada en 2009 por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, estaba rodeada de principios que se oponían frontalmente con la ideología de la Ley 22.285 de Radiodifusión, sancionada en 1980 por la dictadura que encabezaba el ex General Jorge Rafael Videla.

Sin perjuicio de ello, más allá de los profundos cambios operados dentro de los marcos regulatorios de la radiodifusión y las telecomunicaciones, subyacía la idea que el primero se ocupaba de legislar un bien social como la comunicación, mientras que el segundo regulaba las infraestructuras. Paralelamente a ello, los contenidos difundidos a través de Internet estaban bastante alejados de las normas que regían las telecomunicaciones, y más aún de las que imperaban en materia de radiodifusión.

Por cierto, la época convergente va a romper este esquema, mostrando una situación en donde una misma red va a transportar diversos servicios, y, a su vez, un servicio va a ser difundido a través de diferentes redes. Pero aún no es momento de considerar tal fenómeno. Ahora es tiempo de analizar específicamente las tres grandes tradiciones regulatorias en el campo de la radiodifusión, las telecomunicaciones e Internet.

El estudio de estos tres tipos de leyes no persigue un interés meramente histórico. Por el contrario, el análisis de los distintos institutos y herramientas jurídicas de este conjunto de leyes permitirá apreciar si los mismos –debidamente renovados– son apropiados para regular el mundo convergente, o si, en cambio, habrá que archivar los modelos regulatorios tradicionales y pensar en nuevos instrumentos jurídicos.

II. Radiodifusión y comunicación audiovisual

TV fordista y TV post-fordista

En nuestro país, el funcionamiento de las estaciones de radio y TV ha sido regulado por diferentes normas a lo largo del tiempo. Al respecto, cabe recordar que estos servicios estaban contemplados en la Ley de Telecomunicaciones 19.798, sancionada en 1972 por el gobierno de facto del General Alejandro Agustín Lanusse. Esto se modificó en 1980, con la Ley de Radiodifusión 22.285, dictada también por otro gobierno de facto, como lo fue el del General Jorge Rafael Videla. Con esta última norma, la radiodifusión se desprende jurídicamente de las telecomunicaciones y pasa a tener una legislación específica.

Posteriormente, en 2009 se derogó la Ley 22.285, como consecuencia de la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522. Más allá del cambio de nombre, básicamente, esas leyes regulan a los mismos servicios: Emisoras radiales –AM y FM; estaciones de TV abierta, y servicios por suscripción, ya sea por vínculo físico, satelital o radioeléctrico. Estas últimas emisoras son comúnmente llamadas TV de pago, canales de cable o TV satelital, según los casos.

En verdad, los cambios regulatorios en materia de radiodifusión y servicios de comunicación audiovisual han sido consecuencia de factores tecnológicos y políticos. Sobre el particular, diversos autores señalan diferentes etapas del desarrollo de la televisión. Por caso Umberto Eco (1985) describe el paso de la Paleo TV, en donde la televisión se presenta como una ventana al mundo, a la Neo TV, en la cual la televisión se orienta a la construcción de acontecimientos. Piscitelli (1995) también habla de la Paleo, Neo y Post televisión. Un enfoque relativamente similar adopta Verón (2004) cuando anuncia el fin de la televisión convencional.

Asimismo Galperín (2004) describe la evolución de los marcos regulatorios de la radio y televisión en los últimos años. De modo general, la industria de la radiodifusión ha pasado por distintas etapas que se definen tanto por la tecnología existente, como por los modelos de regulación adoptados. En el caso de la televisión, se distinguen tres etapas fundamentales; la televisión generalista (también llamada Fordista), la televisión segmentada (post Fordista) y la nueva televisión digital. Cada etapa se caracteriza por servicios, modelos de negocios y esquemas de regulación específicos.

A continuación, el mencionado autor define los rasgos centrales de la primera etapa. “Desde sus comienzos hasta aproximadamente los años 70, los servicios de televisión consistían básicamente en un número limitado de canales terrestres de programación masiva financiados por publicidad, en los EUA y la mayor parte de América Latina, o subsidios estatales, en la mayor parte de Europa y Asia. En esta etapa el modelo de regulación se basaba en el concepto de servicio público. Es decir, el Estado, reconociendo las limitaciones impuestas por la tecnología analógica en cuanto al uso del espectro radioeléctrico, se hace cargo de repartir unas pocas licencias de radiodifusión, sin costo alguno, a un puñado de operadores, públicos o privados, y a cambio le impone una serie de obligaciones formales respecto a la programación (por ejemplo, programas educativos, cuotas mínimas de producción nacional, etc.) y el uso de las licencias. Como resultado se forman mercados de televisión oligopólicos, de programación poco diferenciada entre operadores y por lo general altamente rentables para los concesionarios. La justificación jurídica de este modelo descansa en la supuesta escasez natural del soporte de transmisión, o sea, el espectro radioeléctrico”. (Pág. 7)

En este orden, cabe apreciar que, sin perjuicio de que la etapa descripta por Galperín es la de los comienzos de la televisión, en los años 50, la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, sancionada en 2009, contiene buena parte de los principios de este modelo regulatorio. Por caso, el Estado concede licencias a los actores privados, a través de procesos concursales o adjudicaciones directas; y autorizaciones a las entidades públicas para operar estaciones de radiodifusión. También se consagra una política fuertemente regulatoria en materia de contenidos de la programación y se establecen cuotas de pantalla para el fomento de producciones locales y música nacional. El esquema de financiamiento de la radio y televisión, que refiere el citado autor, tiene lugar en la Ley 26.522. Por último, si bien los servicios de radiodifusión no son considerados servicios públicos por la Ley 26.522, su categorización como servicios de interés público determina que una profusa regulación recaiga sobre ellos.

Galperín (2004) define luego, la segunda etapa regulatoria que experimentaron los servicios de televisión. “Durante los años 70 una serie de cambios tecnológicos y regulatorios abre las puertas al rápido desarrollo de la televisión por cable, y una década más tarde a la televisión satelital. En esta nueva etapa, surge un modelo de negocios basado en el abono por parte del usuario a distintos paquetes de programación, lo que hace viable los canales segmentados de audiencia reducida (de ahí el nombre de televisión post-fordista). Al modelo de regulación de servicio público se añaden ahora algunos elementos del cuadro jurídico de las telecomunicaciones, que otorga ciertos derechos de acceso a infraestructura de cable o satélite a programadores independientes y no comerciales”. (Pág. 9)

En nuestro país, el desarrollo de los denominados canales de cable ha producido un singular impacto en el escenario de los medios de comunicación audiovisuales. En la Ley 22.285 estos medios eran denominados servicios complementarios de radiodifusión. Se los definió de tal modo, ya que estas emisoras, en sus comienzos, principalmente en el interior del país, tomaban las señales provenientes de la televisión abierta y la distribuían entre sus abonados, en aquellas zonas en donde no se recibían correctamente las emisiones de televisión abierta. Así su función era, precisamente, la de complementar a la televisión abierta.