Ricardo Porto - Derecho Social a la Convergencia

Para finalizar, puede señalarse que la Comisión para la Elaboración del Proyecto de Reforma, Actualización y Unificación de las Leyes 26.522 y 27.078 redactó los “Principios que regirán la ley de las comunicaciones convergentes”. Específicamente, en el primero de ellos se señala que las comunicaciones convergentes son aquellas que permiten recibir, producir, transportar y distribuir información, opinión y contenidos –garantizando la libertad de expresión y el acceso a la información– con independencia de las plataformas tecnológicas que se utilicen.

A los efectos del presente trabajo considero apropiado abordar el fenómeno de la convergencia desde una mirada que permita comprender lo más acabadamente posible el desafío regulatorio que el mismo plantea. En ese orden, considero adecuado presentar las características principales de la época pre-convergente y las que tienen lugar en la era convergente.

En esta inteligencia, el paradigma de la época pre-convergente podría sintetizarse del siguiente modo: Una red, un servicio, una ley. Por ejemplo, por la red de telefonía se difundía el servicio de telefonía, que, a su vez, era regulado por la Ley de Telecomunicaciones. En el mismo sentido, a través de la red de televisión se difundía el servicio de TV, que estaba regulado por la Ley de Radiodifusión. Frente a esta realidad, la etapa convergente supone un cambio radical, ya que presenta dos paradigmas: El primero de ellos es el siguiente: Una red, varios servicios; el segundo: Un servicio por varias redes. Aún no sabemos si la convergencia será regulada por una o varias leyes.

El primer supuesto de la etapa convergente: Una red, varios servicios es lo suficientemente claro. Por la red de telefonía no solo se transmite el servicio de telefonía básica, sino también es posible, por ejemplo, ofrecer el servicio de televisión. Por otro lado, a través de la red de televisión por suscripción se emite el servicio de radiodifusión por suscripción por vínculo físico, a la vez que es posible ofrecer además el servicio de telefonía o Internet, entre otros. Este fenómeno plantea diferentes problemas regulatorios, derivados, fundamentalmente, del hecho de que los mencionados servicios que convergen en una misma red son regulados por normas diferentes, con principios diferentes.

El segundo paradigma de la era convergente: un servicio por varias redes es aún más complejo. El mismo supone, por ejemplo, el servicio de televisión, que se difunde por la red de televisión, pero también por las redes de telefonía fija, por las redes de telefonía móvil y por la red de Internet, entre otras. La pregunta jurídica es inquietante: ¿debemos seguir llamando a este servicio televisión? En el plano de las telecomunicaciones el fenómeno es similar. El tradicional servicio de voz, además de transmitirse por la tradicional red de telefonía, también puede hacerlo por el protocolo IP; Voz IP. ¿Debemos llamar a este servicio telefonía?

Para analizar el desafío regulatorio que supone la convergencia es útil volver a Wohlers (2008) “La convergencia tecnológica, en la práctica, implica una segunda transformación en el modelo regulatorio tradicional de las telecomunicaciones. La primera ruptura ocurrió con el hundimiento del monopolio público de las telecomunicaciones ocurrido entre las décadas 1980 y 1990. Esta transformación constituyó un movimiento de naturaleza estructural, de gran impacto político y económico, con inclusión de instituciones nuevas para el sector, como la OMC. Pero, no alteró los fundamentos técnicos de las clasificaciones de servicios y la emisión de licencias, manteniendo además, la separación institucional y legal entre los diferentes sectores TIC, particularmente entre los de telecomunicaciones y de radiodifusión. De cierta forma, la convergencia tecnológica plantea una nueva (segunda) transformación, inclusive de naturaleza más conceptual, en los fundamentos técnicos y económicos, no solo de los servicios exactamente, sino también en la propia normativa de clasificación de servicios que sustenta el modelo regulatorio convencional”. (Pág. 6)

Desde un punto de vista legislativo, la convergencia involucra, por lo menos, tres corrientes regulatorias, cada una de ellas con su propios principios, institutos, autoridades de aplicación y naturaleza jurídica: la de telecomunicaciones, la que regula Internet y la vigente en la radiodifusión y los servicios de comunicación audiovisual. Becerra (2015) advierte las dificultades para construir una regulación que permita aprovechar las potencialidades de integración, cohesión e inclusión de la convergencia tecnológica y que al mismo tiempo garantice derechos básicos a la comunicación, al intercambio y al acceso a la cultura. En ese orden, destaca la contradicción entre usos y costumbres sociales, como la cultura libre de Internet, con la existencia de modelos regulatorios divergentes entre industrias culturales y telecomunicaciones, que conspira contra la perspectiva integrada de un megasector que hoy funciona tecnológicamente con los mismos soportes y que distribuye indistintamente contenidos culturales, informaciones, comunicaciones personales y datos.

En este marco, entonces, comienzo analizando la legislación en materia de radiodifusión y servicios de comunicación audiovisual; en segundo lugar, la que rige en el campo de las telecomunicaciones y, por último, la vigente en materia de Internet, en la época pre-convergente, cuando cada una de estas tres corrientes normativas se desarrollaba de manera independiente, elaborando sus propios principios e instrumentos regulatorios. La propuesta es presentar los aspectos centrales de estas tres disciplinas jurídicas y apreciar la evolución conceptual que sufrieron a lo largo del tiempo.

Por último, también dentro de la etapa pre-convergente, procuro destacar especialmente las barreras a la convergencia y las asimetrías regulatorias que, principalmente, presentan las leyes de radiodifusión y telecomunicaciones, que, en lo sustancial, impedían a los prestadores de servicios de telecomunicaciones operar canales de TV.

En la segunda parte analizo la época convergente. En primer lugar considero las diferentes normas que, de acuerdo a sus propios fundamentos, afirman su determinación de regular la convergencia. Se trata también de tres tipos de normas. Primeramente, la legislación sobre TV Digital; luego la Ley 27.078 Argentina Digital y, por último, los decretos reglamentarios y decretos de necesidad y urgencia dictados por el presidente Mauricio Macri, especialmente el DNU 267/15 y el Decreto 1340/16.

Finalmente, presento los principales desafíos regulatorios que plantea la convergencia. En ese orden, trato de responder diversos interrogantes. El primero de ellos es si la convergencia demanda la sanción de una única ley que regule a todo el sector, o, por el contrario, la propia naturaleza de los servicios de comunicación audiovisual y de telecomunicaciones exigen el dictado de dos normas diferenciadas. Como una derivación de esta cuestión analizo también si debe existir un único ente de regulación y control, o bien, diferentes organismos que actúen coordinadamente.

Asimismo, trataré de dilucidar cuáles deberían ser los instrumentos regulatorios de la futura legislación convergente. Una primera aproximación al tema exige analizar si los tradicionales institutos vigentes en materia de radiodifusión y telecomunicaciones son apropiados en el universo convergente. Por caso, corresponde preguntarnos si los reglamentos de licencias, interconexión, administración del espectro y servicio universal, propios de la normativa de telecomunicaciones, o la regulación de contenidos audiovisuales, imperante en el escenario de la radiodifusión, debidamente reformulados, resultan apropiados para regular la convergencia; o si, en cambio, habrá que pensar en novedosos instrumentos regulatorios.