Rafael Olañeta Fernández-Grande - El nuevo Impuesto de Plusvalía municipal

En el fundamento jurídico sexto de la sentencia concreta los efectos de la misma en el sentido de declarar los artículos mencionados nulos, inconstitucionales y expulsados del ordenamiento jurídico, provocando un vacío normativo sobre la determinación de la base imponible que impide liquidar, comprobar, recaudar y revisar el impuesto, así como también también su exigibilidad.

Añade el TC en esta sentencia que desde el 26 de octubre de 2021 (fecha de la misma), con fundamento propio, no se pueden recurrir liquidaciones firmes ni solicitar la rectificación de autoliquidaciones, ni pedir la revisión de sentencias judiciales firmes.

La sentencia no ha declarado todo el IIVTNU inconstitucional.

3. El IIVTNU en el periodo de 26 de octubre de 2021 a 9 de noviembre de 2021

En el periodo señalado, para los devengos (defunciones, ventas, donaciones, etc.) producidos entre ambas fechas, el “vacío legal” ocasionado por la STC de 26 de octubre de 2021, ha creado un espacio temporal de “no tributación”, según señala la propia exposición de motivos (II, párrafo séptimo) del Real Decreto-ley 26/2021, de 8 de noviembre. Algo parecido, aunque por diferentes causas, a lo sucedido con el Impuesto sobre el Patrimonio que, aunque nunca se llegó a derogar la ley que lo regulaba (como ocurre también en el IIVTNU), durante unos años (2008 a 2010) no fue exigible.

4. El Real Decreto-ley de 8 de noviembre de 2021

El Real Decreto-ley que ha modificado la regulación del IIVTNU se aprobó por el Consejo de Ministros del 8 de noviembre de 2021, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 9 de noviembre del mismo año, y que ha entrado en vigor el 10 de noviembre de 2021.

En la nueva regulación se distingue claramente: por un lado, el supuesto de no sujeción para aquellos casos en que no existe incremento del valor de los terrenos y, por otra por otra parte, el nuevo sistema de cálculo para aquellos supuestos en que sí existe incremento de valor. Finalmente, se aborda la cuestión relativa a la adaptación de las Ordenanzas Fiscales a la nueva regulación.

Podemos, pues, a modo de conclusión, distinguir cuatro periodos desde el punto de vista de la “regulación” del IIVTNU:

El primer periodo, sin cambios significativos, comprendería desde el 1 de enero de 1990 (fecha a partir de la cual se exigió el IIVTNU conforme a la nueva regulación contenida en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de 28 de diciembre de 1988) hasta el 14 de junio de 2017. Durante este periodo se aplicó la Ley aprobada en 1988, con escasos cambios normativos, y a partir de 2004 el texto refundido de la LRHL.

A partir del 15 de junio de 2017, fecha de publicación en el BOE de la sentencia del TC nº 59/2017, surte efectos jurídicos esta última sentencia.

El segundo periodo comprendería desde el 15 de junio de 2017, por los motivos que acabo de señalar, hasta el 25 de octubre de 2021 (fecha esta última del día anterior a la sentencia del TC de 26 de octubre de 2021). Durante este periodo se ha aplicado la LRHL, la STC nº 59/2017, la STC nº 126/2019 y las sentencias del TS que han fijado cómo debía aplicarse la STC nº 59/2017.

El tercer periodo sería el que abarca desde el 26 de octubre de 2021, fecha de la STC nº 182/2021, hasta el día anterior a la entrada en vigor del RDley 26/2021, es decir, el 9 de noviembre de 2021. Durante este periodo se produce, como señala la exposición de motivos del RDley 26/2021 (II, párrafo séptimo), un “vacío legal” que provoca una “coyuntura de no tributación”.

Por último, el cuarto periodo, en el que nos encontramos y que es el objeto de análisis de esta obra, es el que se inicia a partir del 10 de noviembre de 2021, fecha de entrada en vigor del RDley 26/2021. Aunque la STC de 26 de octubre de 2021 se publicó en el BOE el 25 de noviembre de 2021, los efectos jurídicos de la misma son los señalados en la propia sentencia (26 de octubre de 2021) y no la fecha de su publicación en el BOE. El TC es libre de fijar los efectos que considere oportunos, como reconoce el artº 32.6 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Previsiblemente el Congreso de los Diputados convalidará el RDley en su sesión del 2 de diciembre de 2021. Según fuentes del Ministerio de Hacienda, a continuación se tramitará como proyecto de ley, pudiéndose perfeccionar la norma.

5. El presente y futuro, y el pasado

5.1. Presente y futuro

Para los devengos presentes y futuros, los Ayuntamientos (y Diputaciones que actúan por delegación), van a tener que aplicar el RDley. Esta norma, podrá gustar o no, pero por fin la tan ansiada nueva regulación está aprobada, publicada en el BOE y ha entrado en vigor.

La exposición de motivos del RDley demuestra que los redactores de la norma han estudiado exhaustivamente toda la jurisprudencia del TC existente sobre el Decreto ley en materia tributaria: cuándo se puede utilizar y qué materias pueden ser objeto de un decreto-ley.

Evidentemente, la nueva regulación, si la comparamos con la situación existente anterior a la STC nº 59/2017, va a suponer una carga de trabajo adicional en la gestión e inspección del IIVTNU, pero era inevitable, si se quería salvar el impuesto, ofrecer una alternativa al sistema de cálculo objetivo y mecánico existente hasta el 15 de junio de 2017.

Hasta la sentencia del TC nº 59/2017, en los Ayuntamientos no se prestaba ninguna atención a los valores o precios escriturados, dado que no era un dato a tener en cuenta para el cálculo de la base imponible. La no tributación por este impuesto para los casos en que no hay incremento desde la STC nº 59/2017, ha sido confirmada, como no podría ser de otro modo, por el RDley. En este sentido, el RDley no va a suponer una carga nueva o adicional para los Ayuntamientos, pues desde el 15 de junio de 2017 o desde la primera sentencia del TS (julio de 2018) sobre cómo debía aplicarse la STC nº 59/2017, los Ayuntamientos se han “acostumbrado” a analizar los precios o valores escriturados para ver si se había producido o incremento de valor o ganancia.

Ahora bien, como es obvio, la doble alternativa de cálculo de la base imponible (estimación objetiva o estimación directa) derivada del RDley, cuando existe incremento, sí complica la gestión e inspección del IIVTNU.

En fin, la nueva normativa no acabará con la conflictividad, pues los despachos profesionales y los contribuyentes es posible que sigan cuestionando el IIVTNU. Y respecto a los recursos de reposición9 o reclamaciones económico-administrativas (en aquellos municipios en que sea posible) que se presenten, los Ayuntamientos, como siempre, deberán estudiarlos y resolverlos. A medio plazo, tal vez se “pacifique” el IIVTNU y vuelva al volumen normal de recursos que tenía en 2016, antes del inicio de la crisis económica que comenzó en 2007-2008.

Un apunte final. Tanto las sentencias del TC como las del TS se refieren al pasado, a unos artículos de la LRHL que ya no existen pues han sido modificados o a una falta de regulación que ya no se da. En consecuencia, no sirven en relación al RDley, salvo, tal vez, la STC nº 126/19, de 31 de octubre, y la STS del 14 de diciembre de 2020, relativas a la posible confiscatoriedad del impuesto, tema éste que no ha quedado resuelto del todo pues la STC del 26 de octubre de 2021 no se pronunció sobre la cuestión de inconstitucionalidad que se le había planteado al TC.

5.2. El pasado

Sobre el pasado (devengos producidos con anterioridad a 26 de octubre de 2021), es evidente que el TC, en su sentencia del 26 de octubre de 2021, a diferencia de la sentencia del 11 de mayo de 2017, se ha esforzado en fijar los efectos de su propia sentencia en su fundamento jurídico sexto. No obstante, a pesar de su contundencia, parece generar más dudas el apartado A) que el apartado B) del fundamento jurídico sexto de la STC nº 182/2021.