Franz Dirnberger - Praxiswissen für Kommunalpolitiker

Natürlich geht die Übertragung von Aufgaben an eine Gesellschaft – wie diese auch immer konstruiert sein mag – mit der Abgabe von Kompetenzen, etwa des Gemeinderats, einher. Besonders wichtig ist deshalb gerade bei privatrechtlichen Organisationsformen, dass durch Gesellschafterversammlung und Aufsichtsrat die demokratische Legitimation erhalten bleibt. Dies kann durch Entsendung von Mandatsträgern sichergestellt werden. Vgl auch Art. 86 ff. BayGO.

Wenn Aufgaben vorübergehend gemeinam erledigt werden sollen bietet sich die öffentlich-rechtliche Arbeitsgemeinschaftan. Sie sind die lockerste Form der kommunalen Zusammenarbeit. Nähere Regelungen finden sich in Art. 4–6 KommZG.

Die Arbeitsgemeinschaften sind besonders zur Koordination überörtlich wirksamer Infrastruktureinrichtungen geeignet. Die Anlage von Rad- und Wanderwegen seien als Beispiel genannt.

Durch Gründung einer „besonderen Arbeitsgemeinschaft“ kann vereinbart werden, dass die Beschlussgremien der Beteiligten an die Entscheidungen der Arbeitsgemeinschaft gebunden sind. Die Vereinbarung muss schriftlich abgefasst werden, die zuständige Aufsichtsbehörde ist hinzuzuziehen.

Die Zweckvereinbarungzielt unmittelbar auf eine gemeinsame Aufgabenerfüllung ab, z. B. werden Ruf- und Bereitschaftsdienste der Wasserwerksmitarbeiter zwischen drei Gemeinden koordiniert (Art. 7–16 KommZG). Es besteht Schriftformzwang. Der Abschluss der Vereinbarung ist der Aufsichtsbehörde anzuzeigen. Für bestimmte Fälle bedarf es einer Genehmigung.

Mit Bildung eines Zweckverbandes, z. B. zum Betrieb eines Kurbads oder zur Pflege von Gewässern entsteht eine neue Rechtspersönlichkeit als Körperschaft des öffentlichen Rechts. Übertragen wird dem Zweckverband eine oder mehrere Aufgaben, z. B. die Wasserversorgung oder die Wasser- und Abwasserentsorgung. Alle Befugnisse und Pflichten gehen auf den Zweckverband über. Die Instandhaltungspflicht trifft dann den Zweckverband, ebenso die Gebührenerhebung, also alle Aufgaben, die mit der übertragenen Sache zusammenhängen.

Die Grundlage bildet die Verbandssatzung (Art. 17 f. KommZG).

Die Hauptorgane des Zweckverbandes sind Verbandsversammlung und Verbandsvorsitzender. Wird eine Aufgabe des eigenen Wirkungskreises auf einen Zweckverband übertragen, überträgt die Gemeinde damit auch einen Teil ihres Selbstverwaltungsrechts. Der Zweckverband kann selbst Beschäftigte haben.

Die Bildung eines Zweckverbandes kann auch durch die zuständige Aufsichtsbehörde erfolgen, wenn die Erfüllung einer Pflichtaufgabe aus Gemeinwohlgründen zwingend erforderlich ist (Art. 28 KommZG).

In den 70er-Jahren fand in Bayern die Gebietsreform statt. Ziel war es, leistungsfähige, finanziell abgesicherte Verwaltungseinheiten zu schaffen. Um den Gemeinden weitgehend ein „Überleben“ zu sichern, wurde die „ Verwaltungsgemeinschaft“ eingeführt. In der Verwaltungsgemeinschaft werden benachbarte, selbstständige Gemeinden mit einer gemeinsamen Verwaltungsstelle ausgestattet, d. h., jede Gemeinde behält ihren Gemeinderat und Bürgermeister. Bei der Vorbereitung und dem Vollzug gefasster Beschlüsse bedient sich die jeweilige Gemeinde der personellen und sächlichen Ausstattung der Verwaltungsgemeinschaft. Bestimmte Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises, wie z. B. Passwesen werden vom Personal der Verwaltungsgemeinschaften erledigt.

Im Übrigen entscheidet für den eigenen Wirkungskreis die jeweilige Kommune. Nähere Regelungen finden sich in der Verwaltungsgemeinschaftsordnung (VwGemO).

Für Betrieb und Unterhalt sowie Verwaltungspersonal ist die Verwaltungsgemeinschaft zuständig. Als juristische Person des öffentlichen Rechts handelt die Verwaltungsgemeinschaft im Rahmen ihrer Zuständigkeit durch den Verbandsvorsitzenden und die Verbandsversammlung. Letztere setzt sich aus den Bürgermeistern der Mitgliedsgemeinden und weiteren entsandten Gemeinderäten zusammen. Die Verwaltungsgemeinschaft finanziert sich aus Finanzzuweisungen und einer Umlage, die von den Mitgliedsgemeinden erhoben wird.

In den späten 90ern, aber auch oder gerade in der Zeit der wirtschaftlichen Rezession bis 2005 wurden – vor allem aus der Privatwirtschaft – sogenannte Public-Private-Partnership-Modelle als großer Befreiungsschlag und Wunderwaffe gegen jeden Liquiditätsengpass verkauft.

Vgl. hierzu auch Teil 7 Kapitel 5.

Die Gemeinde Börberg muss die Kläranlage sanieren. Kosten ca. 8 Mio. €. Das Geld ist nicht vorhanden, die Bürger der finanzschwachen Kommune sind ohnehin schon arg belastet. Die Pflichtaufgabe der Sanierung muss sichergestellt werden. Da bietet ein Privatinvestor an, die Sanierung der Anlage auf eigene Kosten durchzuführen. Er würde dann die Anlage gegen eine laufende Entschädigung zur Verfügung stellen und sogar, wenn dies gewünscht sei, den Betrieb übernehmen. Das Ganze würde dann nicht 8 Mio., sondern nur 7,5 Mio. € kosten.

Warum, fragt der geneigte Leser, schlagen da die Gemeinderäte nicht sofort zu? 500.000 € weniger an Belastung ist ja kein Pappenstiel.

Verlockend, zugegeben, aber die Tücke liegt im Detail! Zunächst gilt der Grundsatz: Der Private will und muss verdienen, die öffentliche Hand muss „nur“ kostendeckend arbeiten. Aber wenn der Private verdienen muss und trotzdem billiger ist, dann gilt offenbar doch die Vermutung, dass die öffentliche Hand unfähig ist wirtschaftlich zu handeln! Diese Einschätzung ist schlicht falsch! Einzuräumen ist zunächst, dass die öffentliche Hand z. B. anders als private Bauherren strikt an Vergaberecht gebunden ist. Ein Nachverhandeln von Angeboten ist für einen Privaten üblich, der Gemeinde aber meist verwehrt. Allein darin liegt erhebliches Sparpotenzial, das die Gemeinde eben wegen der strikten Bindung an bestimmte Verfahrensweisen nicht verwirklichen kann.

Eine weitere, ja entscheidende Frage ist, ob das Angebot des Privaten auch tatsächlich das wirtschaftlichere ist. Bekommt die Gemeinde etwa keinen oder einen lediglich gekürzten Staatszuschuss für die Maßnahme, wenn sie einen Privaten beauftragt, kann das vermeintlich günstigere Geschäft schnell zum Bumerang werden. Was, wenn die Firma während des Baus insolvent wird?

Da die geschuldeten Vergütungen für die erbrachte Leistung in der Regel Betriebsausgaben, damit Teil des kommunalen Verwaltungshaushaltes sind, erweisen sich PPP-Modelle zudem für haushaltsschwache Kommunen von vornherein als untauglich. Denn damit wird der ohnehin schon angespannte Haushalt zusätzlich belastet und ggf. sogar die dauerhafte Leistungsfähigkeit gefährdet. Ein entsprechender Haushalt wäre also möglicherweise gar nicht genehmigungsfähig!

Fazit: Es gilt: Es prüfe genau, wer sich auf Dauer bindet. Die höchst komplexen Zusammenhänge und Vertragsgrundlagen für derartige Kooperationen bedingen grundsätzlich die Einschaltung von Experten. Sofern ein PPP-Angebot tatsächlich bei Abwägung aller relevanten Punkte wirtschaftlicher ist gilt allerdings: Zuschlagen und machen!

So sinnvoll und kostensparend ein Denken und Handeln jenseits des Kirchturmes wäre, so schwierig ist allerdings die Realität. Sicher gibt es einige ermutigende Beispiele, vor allem im Bereich der integrierten ländlichen Entwicklung. Aber dauerhaft funktionierende und belastbare Partnerschaften im Sinne eines arbeitsteilig synergetischen Zusammenwirkens sind selten.