Thorsten Siegel - Allgemeines Verwaltungsrecht

Beispiel:

Nach § 81 Abs. 2 SPolG dürfen Polizeiverwaltungsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen auch außerhalb ihres Bezirks tätig werden.

478

Die Anforderungen an das Verfahren zum Erlass eines VA ergeben sich grundsätzlich aus dem VwVfG. Soweit jedoch das Fachrecht abweichende oder ergänzende Regelungen enthält, sind diese vorrangig, da das VwVfG nur subsidiär anwendbar ist (s.o. Rn 104 f). So ist etwa im Verfahren zur Erteilung einer Baugenehmigung die Nachbarbeteiligung in den Landesbauordnungen geregelt. Deshalb bedarf es insoweit keines Rückgriffs mehr auf die Beteiligungsregelungen des VwVfG[11]. Innerhalb des VwVfG sind grundsätzlich nur die Bestimmungen des nichtförmlichen Verfahrensnach §§ 10 ff einschlägig (zu den anderen Verfahrensarten im VwVfG s.o. Rn 175 ff). In der Klausurpraxisspielen die Verfahrensanforderungen im Vergleich zur materiellen Rechtmäßigkeit zwar eine eher untergeordnete Rolle. Die Grundstrukturen sollten aber bekannt sein und werden daher im Folgenden dargestellt.

479

Die Behörde entscheidet gemäß § 22 grundsätzlich nach pflichtgemäßem Ermessen, ob und wann sie ein Verwaltungsverfahren durchführt[12]. Das Initiativrecht steht also der Behörde zu, doch gibt es wichtige Ausnahmen. So besteht kein Ermessen, wenn die Behörde aufgrund einer Rechtsvorschrift von Amts wegen oder auf Antrag tätig werden muss (etwa nach § 35 GewO) bzw. wenn sie nur auf Antrag tätig werden darf und ein Antrag nicht vorliegt[13]. Strikt antragsbedürftig sind etwa das Baugenehmigungsverfahren sowie das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren (§ 68 Abs. 1 BauO Berlin; § 10 Abs. 1 S. 1 BImSchG). Aber auch ein grundsätzliches Ermessen kann sich im Einzelfall auf Null reduzieren, insbes. wenn im Bereich der Eingriffsverwaltung gewichtige Rechtsgüter gefährdet sind[14].

480

Der Ausschluss befangener Amtsträger ist für das Verwaltungsverfahren detailliert in §§ 20 und 21 geregelt[15]. Diese Bestimmungen betreffen als allgemeiner Verfahrensgrundsatz das gesamte Verwaltungsverfahren und nicht etwa nur das Stadium der eigentlichen Entscheidung. Das Verbot für öffentliche Amtsträger, an solchen Entscheidungen mitzuwirken, die ihnen selbst, ihren Angehörigen oder diesen vergleichbar verbundenen Dritten Vor- oder Nachteile bringen können, war lange vor Geltung der Verwaltungsverfahrensgesetze als Ausdruck des Neutralitätsgebots und damit als allgemeiner Grundsatz des Verwaltungsrechts anerkannt und in seinen rechtshistorischen und verfassungsrechtlichen Bezügen begründet worden[16]. In § 20sind diejenigen Fälle aufgelistet, in denen ein Amtsträger kraft Gesetzes ausgeschlossenist[17]. Selbstverständlich sind Personen, die selbst Beteiligte des Verfahrens sind, daran gehindert, in einem Verwaltungsverfahren in eigener Sache zu entscheiden (§ 20 Abs. 1 S. 1 Nr. 1). Dem Beteiligten selbst stehen seine Angehörigen gleich (§ 20 Abs. 1 S. 1 Nr. 2). Wer Angehöriger in diesem Sinne ist, wird in § 20 Abs. 5 ausf. geregelt. § 21enthält einen Auffangtatbestandfür die nicht bereits von § 20 erfassten Fälle einer Besorgnis der Befangenheit. Eine solche ist anzunehmen, wenn aufgrund objektiv feststellbarer Tatsachen für die Beteiligten bei vernünftiger Würdigung aller Umstände die Besorgnis nicht auszuschließen ist, ein bestimmter Amtsträger werde in der Sache nicht unparteiisch, unvoreingenommen oder unbefangen entscheiden[18].

481

Gemäß § 24 Abs. 1 S. 1 ermittelt die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen. An das Vorbringen und die Beweisanträge der Beteiligten (§ 24 Abs. 1 S. 2) ist sie nicht gebunden. Den Umfang der Beweismittel (Auskünfte, Anhörungen, Zeugen, Sachverständige, Akten, Urkunden und Augenschein) bestimmt die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen; die Beteiligten haben hierbei nur mitzuwirken (§ 26 Abs. 2)[19]. Insbes. in technisch komplexen Verfahren kann es zudem erforderlich sein, wissenschaftlichen und technischen Sachverstand hinzuzuziehen[20].

482

Eng verwoben mit der Aufklärung des Sachverhalts ist die Beteiligung anderer Behörden. Eine Vielzahl von Normen sieht die Mitwirkung anderer Behörden an der Entscheidungsfindung vor. Bei den Arten der Beteiligunganderer Behörden ist zu unterscheiden zwischen nicht konsensabhängigen (Stellungnahme, Anhörung, Benehmen) und solchen, die eine Willensübereinstimmung erfordern (Zustimmung, Einvernehmen)[21]. Entsprechende Anforderungen ergeben sich regelmäßig aus den Materien des Besonderen Verwaltungsrechts.

Beispiele:

483

Das VwVfGenthält in Rahmen des nicht-förmlichen Verfahrens nur wenige Aussagen. Die ausführlichste Regelung des § 73 Abs. 2 und 3abezieht sich auf das – im Rahmen dieses Lehrbuchs nicht schwerpunktmäßig behandelte – Planfeststellungsverfahren (s.o. Rn 177)[22]. Eine indirekte Aussage zu Behördenbeteiligung trifft zudem § 58 Abs. 2: Wird anstelle eines VA, bei dessen Erlass die Genehmigung, die Zustimmung oder das Einvernehmen einer anderen Behörde erforderlich ist, ein öffentlich-rechtlicher Vertrag geschlossen, so wird der Vertrag erst wirksam, wenn die andere Behörde in der erforderlichen Form mitgewirkt hat (dazu ausf. Rn 764 f). Diese Bestimmung ordnet die Mitwirkung einer anderen Behörde aber nicht an, sondern setzt sie voraus[23].

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Von der Mitwirkungsberechtigung nach dem zuvor Gesagten zu unterscheiden ist die Mitwirkungsverpflichtung im Rahmen der Amtshilfe. Darunter versteht man die ergänzende Hilfe durch Auskünfte, die Überlassung von Akten und Ähnliches. Geregelt ist die Amtshilfe in §§ 4-8[24]. Im Zuge der Fortentwicklung des Europäischen Verwaltungsverbunds (s.o. Rn 166) wurden in Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Jahre 2009 in §§ 8a-8e auch Bestimmungen zur europäischen Verwaltungszusammenarbeitin das Gesetz aufgenommen[25].

Von der Amtshilfe ihrerseits zu unterscheiden ist die im Ordnungsrecht angesiedelte Vollzugshilfe: Dabei handelt es sich um eine originäre Aufgabe der Polizei, die in der Anwendung unmittelbaren Zwangs auf Ersuchen anderer Behörden besteht[26]. Unmittelbarer Zwang ist die Einwirkung auf Personen oder Sachen durch körperliche Gewalt, durch Hilfsmittel der körperlichen Gewalt und durch Waffen[27], während die Amtshilfe gleichsam „von Schreibtisch zu Schreibtisch“ erfolgt.

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Die Beteiligung des von einer behördlichen Entscheidung Betroffenen am Verwaltungsverfahren ist für das VwVfG besonders wichtig. Die Wichtigkeit gelangt darin zum Ausdruck, dass § 13 Abs. 1 Nr 1 den Antragsteller und den Antragsgegner an die Spitze derjenigen setzt, die das Gesetz als Beteiligte betrachtet. Es sind im Wesentlichen drei Gründe, die für die Betroffenenbeteiligungsprechen: Die Legitimationswirkung durch die möglichst frühzeitige Beteiligung des vom Verfahrensausgang Betroffenen; der Schutz vor vollendeten Tatsachen, der ein wichtiges Element des in Art. 19 Abs. 4 GG gewährleisteten Prinzips des effektiven Rechtsschutzes ist; die ausgleichende Wirkung, die sich daraus ergibt, dass möglichst frühzeitig alle potenziell Betroffenen am Verwaltungsverfahren beteiligt werden.