Thorsten Siegel - Allgemeines Verwaltungsrecht

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Zudem kann nach den Regelungsstufen unterschieden werden zwischen einstufigen und mehrstufigen VAen. Diese Differenzierung ist orientiert an der Zahl der Behörden, die am Erlass eines VA mitwirken. Von einem einstufigen VAist jedenfalls dann zu sprechen, wenn für seinen Erlass außer der für die Entscheidungsfindung zuständigen Behörde keine anderen Behörden zu beteiligensind. Die Gesetze drücken das häufig durch die Worte „zuständige Behörde“ aus.

Beispiel

§ 47 Abs. 2 S. 1 KrWG: „Die zuständige Behörde überprüft in regelmäßigen Abständen…“

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Bei einem mehrstufigen VA wirken mehrere Behörden bei seinem Erlass zusammen. Von einem mehrstufigen VA[166] ist indes nur dann auszugehen, wenn die für den Erlass des VA zuständige Behörde die Zustimmung oder das Einvernehmender mitwirkungsberechtigten Behörde benötigt[167]. Von der Notwendigkeit der Zustimmung ist auszugehen, wenn das Gesetz entweder den Begriff „Zustimmung“ selbst (die Gesetze nutzen diesen Begriff bei Vorliegen eines Hierarchieverhältnisses) oder den Begriff „Einvernehmen“ (die Gesetze gebrauchen diesen Begriff bei der Mitwirkung gleichgestellter Körperschaften oder Organe) verwendet.

Beispiele:

§ 9 Abs. 2 S. 1 BFStrG: „Im Übrigen bedürfen Baugenehmigungen oder nach anderen Vorschriften notwendige Genehmigungen der Zustimmung der obersten Landesstraßenbaubehörde, … wenn 1. …“; § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB: „Über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31 … wird im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden.“

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Um keinen mehrstufigen VAim zuvor dargelegten Sinne handelt es sich dann, wenn das Gesetz die Mitwirkung einer anderen Behörde anordnet, diese aber nicht ihre Zustimmung oder ihr Einvernehmen erteilen muss. Diese nicht konsensabhängigen Mitwirkungsformenkommen insbes. in Form von Anhörungen, der Abgabe von Stellungnahmen oder der Herstellung des Benehmens vor[168].

Beispiele:

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Bei einem mehrstufigen VA stellt sich die Frage, ob der Mitwirkungsaktder beteiligten Behörde eigene VA-Qualitätbesitzt, oder ob er lediglich als eine dem Verwaltungsinternum angehörende Handlung anzusehen ist. Bedeutsam für die Abgrenzung zwischen Verwaltungsinternum und selbstständigem VA ist das Merkmal „Außenwirkung“ (s.o. Rn 338).

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Vom mehrstufigen VA ist zu unterscheiden sind zudem Vor- und Zwischenentscheidungen derselben Behörde, die Teilregelungen enthalten und damit Teil-VAe sein können. Sie gibt es insbes. im bauordnungsrechtlichen und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (s.o. Rn 316 ff).

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Die Unterscheidung zwischen zustimmungsbedürftigen und nicht zustimmungsbedürftigen VAen stellt auf die Notwendigkeit der Mitwirkungdes Adressaten des VA vor dessen Erlass und auf die Mitwirkung von Dritten ab. Die Mitwirkung des Betroffenen ist auch ein prägendes Merkmal des öffentlich-rechtlichen Vertrags. Der entscheidende Unterschied zu diesem liegt darin, dass beim zustimmungsbedürftigen VA die Maßnahme auch dann eine einseitig-hoheitliche Regelung bleibt, wenn sie teilweise oder ganz dem Willen des Betroffenen entspricht[169].

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Den Normalfallkennzeichnet das Recht der Behörde, ohne Rücksicht auf den Willen des Adressaten den VA zu erlassen.

Beispiel:

Die Aufforderung des Polizisten an den Verkehrsteilnehmer A, sein Auto am Straßenrand zwecks Durchführung einer Verkehrskontrolle zu parken, ist unabhängig vom Einverständnis des A rechtmäßig.

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Ein VA, der eine zustimmungsbedürftige Begünstigung des Adressaten regelt, heißt zustimmungsbedürftigerVA. Ist dieser VA antragsbedingt (verfahrensrechtliche Mitwirkung), spricht man auch vom antragsbedingtenVA.

Beispiel:

Nach den Landesbauordnungen wird das Verfahren zur Erteilung der Baugenehmigung nur auf Antrag eingeleitet (etwa nach § 68 Abs. 1 BauO Bln)[170]. Die Baugenehmigung darf dem Bauherrn also nicht gegen seinen Willen „aufgezwungen“ werden. Trotz der erforderlichen Mitwirkung des Bauherrn ergeht die Baugenehmigung in Form eines VA, so dass es sich um keinen öffentlich-rechtlichen Vertrag handelt.

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Die Begriffe „zustimmungsbedürftiger VA“ und „antragsbedingter VA“ werden häufig gleichgesetzt. Sie sind jedoch voneinander abzugrenzen, da auch dann, wenn die Gesetze die Notwendigkeit eines Antrags nicht festlegen, eine Mitwirkung des Adressaten in Betracht kommt. Dies ist insbes. dann der Fall, wenn mit einer Berechtigung eine Belastung verbunden ist. Während die antragslose Gewährung einer Begünstigung noch vorstellbar erscheint, ist sie in Kombination mit einer Belastung ausgeschlossen.

Beispiel:

Die Gewährung einer Subvention an einen Unternehmer unter der Bedingung, die Produktion umzustellen; während die Geldzahlung für den Unternehmer positiv ist, ist eine Produktionsumstellung mit Nachteilen verbunden: Umschulung der Produktionsarbeiter, Suche nach neuen Kunden etc. Diese Begünstigung/Belastung muss der Unternehmer freiwillig nicht akzeptieren.

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Mitwirkungsbedürftige, den Rechtskreis des Bürgers einschränkende VAe werden teilweise auch „VAe auf Unterwerfung“ genannt[171].

Beispiel:

Nach dem Filmförderungsgesetz werden Filmprojekte mit nicht rückzahlbaren Prämien subventioniert, wenn die Filmherstellung in bestimmter Zeit erfolgt. Die Bewilligung erfolgt durch einen VA.

Diesen VA nennen der BGH[172] und das BVerwG in diesem Fall sowie in anderen Subventionsfällen[173] VA auf Unterwerfung, um im Falle des Fehlschlags der Subvention ihre Rückforderung zu begründen. Diese Konstruktionist jedoch überflüssig, weil sich die Rückforderung mit einer Nebenbestimmung zum VA (Bedingung, Befristung) – dazu unten Rn 413 ff– problemlos erreichen lässt[174].

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Darüber hinaus kann nach der primären Wirkrichtung unterschieden werden zwischen personalen und dinglichen VAen. Personale VAe regeln unmittelbar das Verhalten oder die Rechtsstellung von Personen. Der dingliche VA erfasst Einzelfallregelungen, die sich auf einen öffentlich-rechtlichen Zustand eines Gegenstands beziehen. Auch dingliche VAe richten sich aber mittelbar regelmäßig an Personen; ihr Regelungsgehalt bezieht sich aber vor allem auf eine Sache[175].