Thorsten Siegel - Allgemeines Verwaltungsrecht

Beispiele:

393

Auch wenn der Gesetzgeber den dinglichen VA anerkannt hat, ist keineswegs klar, was unter ihm zu verstehen ist. Rechtstheoretisch ist die Annahme sachbezogener Rechtsverhältnisse nur bedingt nachvollziehbar[176]. Der Begriff dinglicher VA kann deshalb nur dann eine sinnvolle Funktion haben, wenn man ihn als Umschreibung der Summe von VAen begreift, deren Adressaten durch eine Beziehung zu einer Sache bestimmt sind[177]. Zudem lassen sich nur in begrenztem Maße spezifische Rechtsfolgenaus der Figur ableiten. Insbes. kann die Rechtsnachfolgefähigkeit nicht alleine mit der Dinglichkeit eines VA begründet werden[178]. Abgesehen von eindeutigen ausdrücklichen Anordnungen einer Rechtsnachfolge[179] wird die Dinglichkeit aber oftmals als zentrales Begründungselement für eine Rechtsnachfolge herangezogen[180].

394

Die Differenzierung zwischen unabhängigen und abhängigen VAen knüpft daran an, ob die Wirksamkeiteines VA v om Erlass eines anderen VA abhängt. Das ist normalerweise nicht der Fall. Ein beliebiges Gebot setzt die Existenz eines vorangegangenen Gebots nicht voraus. Ausnahmsweise ist aber ein VA von einem anderen abhängig oder akzessorisch:

Beispiele:

eine Auflage (die Nebenbestimmung „Auflage“ ist ein VA, s.u. Rn 422; Androhung eines Zwangsmittels[181]; Gebührenbescheid[182]; eine Kostenlastentscheidung nach § 80; eine Einziehungsverfügung ist abhängig von der Pfändungsverfügung[183].

395

Nach dem Grad der Gesetzesbindung ist zu unterscheiden zwischen gebundenen VAen und Ermessens-VAen. Gebundene Verwaltungsakte müssenerlassen werden, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Demgegenüber liegt ein Ermessens-VA vor, wenn dieser bei Erfüllung des Tatbestandes der VA erlassen werden kann. In den zweiteren Fällen ist das Ermessen pflichtgemäß auszuüben (s.o. Rn 206ff). Die typische Formulierung für gebundene VAe lautet „ist“, „hat“ oder „muss“. Hingegen werden Ermessens-VAe regelmäßig durch die Formulierung „kann“ gekennzeichnet.

Beispiele:

396

Häufig sind VAe im Zusammenhang mit Eröffnungskontrollenanzutreffen. Diese zeichnen sich dadurch aus, dass eine bestimmte Betätigung oder ein bestimmtes Vorhaben vor der Verwirklichung kontrolliert werden soll. Allerdings ist der VA kein notwendiger Bestandteil einer Eröffnungskontrolle. Vielmehr lässt der Gesetzgeber in einigen Fällen eine Anzeige oder Anmeldungder Betätigung genügen. Sie muss dann nicht mehr gesondert zugelassen werden.

Beispiele:

Bedarf es eines VAes, sind nach der Kontrollintentionzwei Fälle zu unterscheiden: Entweder es besteht eine Pflicht zur Erteilung der Genehmigung bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen; oder die Erteilung der Genehmigung steht trotz der Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen im behördlichen Ermessen. Den ersten Fall nennt man präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt oder Kontrollerlaubnis, den zweiten repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt oder Ausnahmebewilligung[188].

397

Bei einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist ein Vorhaben ohne entsprechende Zulassung zunächst verboten; wird die Zulassung beantragt, soll die Behörde vorweg lediglich prüfen, ob das Vorhaben den Vorschriften des öffentlichen Rechts entspricht. Stellt sie diese Entsprechung fest, muss die Genehmigung erteilt werden. Damit handelt es sich um eine gebundene Entscheidung. Die typische Formulierung lautet hier: „… ist zu erteilen, wenn …“. Der Erlaubnisvorbehalt kommt nur dann zum Tragen, wenn Versagungsgründe für ein Erteilen der Genehmigung vorliegen. Solche präventiven Verbote mit Erlaubnisvorbehalt werden dann normiert, wenn ein Vorhaben nach Ansicht des Gesetzgebers letztlich erwünscht ist, aber vorab kontrolliert werden soll. Sie werden daher teilweise auch als Kontrollerlaubnis bezeichnet.

Beispiele:

398

In formeller Hinsichtist die positive Eröffnungskontrolle ein begünstigenderVA; in materieller Hinsicht gibt dieser VA dem Bürger nichts, weil er das Gewollte ohnehin schon verfassungsrechtlich realisieren darf wegen der verfassungsrechtlichen Schutz genießenden allgemeinen Gewerbefreiheit bzw Unternehmerfreiheit[190] oder der Baufreiheit[191]. Diese materielle Seiteder Eröffnungskontrolle bedingt mehrere Folgen: Die Ablehnung der Erlaubnis ist ein Eingriffsaktund unterliegt strikter gesetzlicher Bindung. Es ist Sache der Verwaltung, eine fehlende Genehmigungsvoraussetzung nachzuweisen.

399

Repressive Verbote mit Befreiungsvorbehalt existieren, um im Einzelfall Härten, die ein generelles gesetzliches Verbot bestimmten Tuns zur Folge hat, abzumildern. Wird ein Härtefall festgestellt, kann die Behörde nach ihrem pflichtgemäßen Ermessenein an sich verbotenes Tun erlauben. Deshalb werden die einschlägigen Regelungen als repressive Verbote mit Befreiungsvorbehalt bezeichnet. Der Befreiungsvorbehalt kommt sachlich nur dann zum Tragen, wenn gesetzlich genannte Gründe für die Befreiung vorliegen. Die in der „Unterdrückung“ einer Tätigkeit zum Ausdruck kommende Repressivität ist hier bereits in eine Eröffnungskontrolle für eine Tätigkeit eingebunden und damit gegenüber nachträglichem repressiven Einschreiten zeitlich vorverlagert.

Beispiele:

400

Repressive Verbote mit Befreiungsvorbehalt sollen in Ausnahmefällen die Handlungsmöglichkeiten des Bürgers über das gesetzlich Geregelte hinaus erweitern. Sie sind deshalb in formeller wie materieller Hinsicht begünstigende VAe. Im Einzelfall kann auf die Erteilung der Ausnahmebewilligung ein Anspruch bestehen. Der Anspruch ergibt sich dann, wenn die Versagung der Ausnahmebewilligung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt[193].

401

VAe können auch Wirkungen über die Staatsgrenzen hinaus entfalten und werden dann als transnational bezeichnet[194]. Allerdings beschränkt sich die Hoheitsgewalt eines Staates grundsätzlich auf sein eigenes Staatsgebiet. Aus dem internationalen Recht kann sich jedoch ergeben, dass ein VA auch in einem anderen Staat Verbindlichkeit erlangt. Dies kann zunächst auf einem völkerrechtlichen Vertragberuhen. So sieht etwa das Wiener Übereinkommen über den Straßenverkehr[195] die wechselseitige Anerkennung von Fahrerlaubnissen vor. Umgesetzt worden sind die sich hieraus ergebenden Anerkennungspflichten in § 29 der Fahrerlaubnis-Verordnung. Unabhängig davon bleibt es einem Staat unbenommen, gleichsam „freiwillig“ die VAe anderer Länder anzuerkennen.