Juan Eduardo Vargas Cariola - Historia de la República de Chile

La constitución de 1818 consultó la división del país en tres provincias: Santiago, Concepción y Coquimbo. La de 1822, que reconoció como “límites naturales” de la república, “al sur, el cabo de Hornos; al norte, el despoblado de Atacama; al oriente, los Andes; al occidente, el mar Pacífico”, más el archipiélago de Chiloé y las islas Mocha, Santa María y Juan Fernández “y demás adyacentes” (artículo 3), eliminó las intendencias, consideró a los departamentos como unidades mayores —siguiendo en el nombre el modelo francés— y dispuso que se dividirían en distritos (artículo 142), vinculó la elección de diputados al departamento y al número de habitantes, “uno por cada quince mil almas” (artículos 29 a 33), y facultó al Congreso para “demarcar el territorio del Estado, los límites de los departamentos, situar las poblaciones y titularlas” (artículo 47, N° 28). El Reglamento Orgánico y Acta de Unión del Pueblo de Chile, de 1823, adoptó en su artículo 24 una división del país en seis departamentos, a cargo de sus respectivos intendentes. Los departamentos se dividirían en delegaciones (los territorios conocidos como partidos), y estas en “distritos que hoy se dicen diputaciones” (artículo 27). Siguiendo a la carta de 1822, se elegiría un representante al Congreso General de la Nación por cada 15 mil habitantes.

Para dar cumplimiento al artículo 24 del acta de unión, se nombró el 23 de abril de 1823 una comisión compuesta por Manuel de Salas, Juan Egaña, Santiago Fernández, Antonio Pantaleón Fernández y José María Argandoña, la que debería evacuar el encargo en el “término perentorio” de 15 días 65 . El informe, de 6 de mayo de 1823, muy general y confuso, que habla indistintamente de intendencias, departamentos y provincias, fue objeto de varias críticas por el Senado Conservador. Se sostuvo allí que tomando en consideración que “jamás han podido conformarse las provincias del Sur y Norte con la preponderancia de la de Santiago”, la solución propuesta para esta podría decretar “la ruina general del Estado” 66 . Después de debatirse en tres sesiones dicha materia, se acordó dividir al país en ocho departamentos, sumariamente deslindados por accidentes naturales, y a los cuales se les pondría el nombre de “los guerreros que han muerto y que más se han distinguido en la causa de la Independencia”.

La constitución de 1823, promulgada el 29 de diciembre de ese año, recogió la delimitación de Chile de la carta de 1822 (artículo 4) y dividió al país en departamentos, delegaciones (cada una con su respectiva municipalidad), subdelegaciones, prefecturas e inspecciones 67 .

Como nada práctico se hizo entonces respecto de la división del país, por las diferencias entre el ministerio y el Senado, José Miguel Infante presentó el 14 de enero de 1825 un proyecto de ley para que se pusiera en ejecución el acuerdo de dicho organismo de 1823 que, según indicó erróneamente, “previno la división de la República en seis provincias”.

La adopción de la provincia como unidad para dividir el territorio chileno tuvo su origen tanto en el propósito de imponer el federalismo, al que se atribuía el grado de desarrollo y progreso alcanzado en los países que lo habían adoptado, como los Estados Unidos y México, como en replicar el sistema aplicado por Francia, y que le dio un “grado inmenso de prosperidad”: la “acertada división territorial que se hizo durante la revolución”. Esta había consistido en dividir el país en departamentos, a cada uno de los cuales se le asignó una superficie y una población más o menos similares para asegurar en cierta medida la igualdad de las unidades territoriales 68 .

La situación política en la que se encontraba el país a comienzos de 1826 incidió en el fortalecimiento del federalismo. Ausente Ramón Freire del gobierno para encabezar personalmente la ocupación militar de Chiloé, asumió la conducción de la nación un Consejo Directorial encabezado por el principal defensor del federalismo, José Miguel Infante. El triunfo de las ideas federales en 1825 y 1826 puso en discusión el ordenamiento político-administrativo que se deseaba establecer en el país. Esto explica que en ese periodo se aprobaran diversas normas que pretendieron organizarlo según el esquema federal. Para el éxito de tal objetivo parecía fundamental una nueva división del territorio, medida que debía asegurar un efectivo ordenamiento y una adecuada gestión político-administrativa del espacio 69 .

Las primitivas tres provincias que se reconocían a partir de 1812, Coquimbo, Santiago y Concepción, correspondían a grandes extensiones territoriales, cuyos límites estaban dados por accidentes geográficos naturales fácilmente identificables, como los ríos, a saber, el Choapa, el Maule y el Toltén, respectivamente. Ahora se pretendió definir unidades de menor superficie, para reducir el poder central y darles mayor autonomía a las autoridades locales, las asambleas provinciales, en la administración de su territorio. El proceso se llevó a cabo con la dictación del decreto de 31 de enero de 1826, que creó cinco nuevas provincias, que se agregaban a las tres existentes, determinación que debía ser sometida previamente al Legislativo para su aprobación 70 . Después de largos debates en torno a si era conveniente designar primero a las autoridades o bien el número y los límites de las provincias, el Congreso se inclinó por la última opción, y sancionó el 30 de agosto de 1826 la división político-administrativa que regiría al país. El territorio de Chile quedó dividido en ocho provincias: Coquimbo, desde el despoblado de Atacama hasta la orilla norte del río Choapa, con su capital La Serena; Aconcagua, desde la orilla sur del río Choapa hasta la cuesta de Chacabuco y su cordón de montañas hasta el mar, con su capital San Felipe; Santiago, desde Chacabuco hasta la orilla norte del río Cachapoal, con su capital la ciudad de este nombre; Colchagua, desde la orilla sur del río Cachapoal hasta el río Maule, con su capital, la villa de Curicó; Maule, desde la orilla sur del río Maule hasta el río Ñuble en su nacimiento de la cordillera, siguiendo su curso hasta su confluencia con el Itata, “y desde aquí de este río hasta su embocadura en el mar”, con su capital la villa de Cauquenes; Concepción, “desde los límites indicados a la anterior hasta los que hoy reconoce con el Gobierno de Valdivia”, con su capital, la ciudad de ese nombre; Valdivia, “todo el territorio que hoy se recorre bajo la dirección del gobierno de Valdivia”, con su capital la ciudad del mismo nombre; Chiloé, formada por el archipiélago de ese nombre, con la ciudad de Castro como capital 71 .

La referida división originó numerosas reclamaciones, como las presentadas ante el Congreso por el representante de Coquimbo y su Asamblea Provincial, que impugnaron el límite sur de la provincia; la designación de Curicó como capital de Colchagua, objetada por Talca; la insatisfacción de Valparaíso, que quería ser una provincia separada de Santiago, y la pretensión de Chillán de ser la capital de la provincia de Concepción 72 .

Con la creación de las cinco nuevas provincias en 1826, Aconcagua, Colchagua, Maule, Valdivia y Chiloé, nuevamente fueron los accidentes geográficos naturales, ríos y cordones montañosos, los que sirvieron de límites entre ellas.

La constitución de 1828 no solo indicó, como sus predecesoras y con una discutible técnica jurídica, cuáles eran los límites generales del país, sino que agregó en su artículo 2 que se dividía en las ocho provincias ya aludidas 73 . Sin embargo, al detallar las atribuciones exclusivas del Congreso, dispuso en su artículo 46, N° 8 que a este le correspondía “crear nuevas provincias” y “arreglar sus límites” 74 . Aunque para la elección de los miembros de la Cámara de Diputados al artículo 25 consideró únicamente el número de habitantes —un diputado por cada 15 mil personas y fracción que no bajara de siete mil—, la de los senadores tenía una base territorial: serían elegidos por las asambleas provinciales, a razón de dos senadores por provincia (artículo 30).