Horacio-José Alonso-Vidal - Derecho administrativo y teoría del Derecho

En suma, Atienza y Ruiz Manero61 destacan la importancia de las razones institucionales, señalando diversos supuestos en los que, existiendo un potencial conflicto con razones sustantivas, las primeras se imponen, a saber:

1) Un primer supuesto es el de aquellas instituciones cuya justificación implica la justificación del sacrificio de principios sustantivos en aras de la preservación de la estabilidad del sistema jurídico como un todo. Los estados de excepción y de sitio proporcionan el mejor ejemplo.

2) Un segundo supuesto es el de aquellas instituciones cuya justificación implica el sacrificio de principios sustantivos en aras de la efectividad de otra institución: la institución de la prisión provisional en relación con la efectividad del proceso penal es un buen ejemplo.

3) Un tercer supuesto estaría integrado por aquellos casos individuales en los que se considera justificado el sacrificio de principios sustantivos porque su cumplimiento solo sería posible invadiendo las competencias de otro órgano.

4) Un cuarto supuesto estaría integrado por aquellos casos individuales en los que se considera justificado el sacrificio de principios sustantivos cuya vulneración se sospecha, pero no con el grado de certidumbre suficiente como para considerar destruida la presunción de regularidad de los actos de otro órgano, como es el caso de la presunción de constitucionalidad de la ley.

Estoy de acuerdo con Atienza y Ruiz Manero en que lo anterior no implica que los principios institucionales derroten siempre a los principios sustantivos. Esta tesis vendría a ser característica de lo que podría llamarse una concepción formalista del derecho, para la cual el elemento autoritativo del derecho debería prevalecer siempre sobre el elemento sustantivo, esto es, sobre los valores a realizar y los objetivos a lograr en el mundo no jurídico. Ahora bien, como ellos mismos reconocen el elemento autoritativo es esencial al derecho, hasta el punto que, en ocasiones, son a los principios institucionales a los que se les atribuye fuerza suficiente para derrotar a los de carácter sustantivo, siendo la vertiente institucional del derecho un ingrediente necesario para poder dar cuenta del razonamiento jurídico en su conjunto. En este sentido, considero, asimismo, que también puede hacerse un listado de algunos supuestos característicos de esta tensión o conflicto (sin pretensiones de exhaustividad y clasificación) en los que los principios sustantivos se impondrían sobre los institucionales:

1) Aquellos casos en los que el propio sistema jurídico, esto es, su dimensión institucional, no sea operativa. Por ejemplo, por una catástrofe natural. Así, en una ciudad, incluyendo los edificios públicos que acogen los juzgados, asolada por un terremoto, seguramente una regla por la cual las demandas han de interponerse en un determinado plazo o en caso contrario se pierde el derecho, no sería aplicable hasta que la normalidad institucional se restableciese.

2) Otro buen ejemplo lo constituirían las situaciones de crisis institucional o cambio del sistema jurídico, debidas a un conflicto político. Este sería el caso de la Alemania posterior al régimen nazi, cuando se dejaron al margen justificaciones institucionales (como plazos de prescripción, el principio de legalidad penal, la irretroactividad de las leyes) en aras de consideraciones sustantivas (el castigo de graves violaciones de los derechos humanos).

3) Un supuesto menos dramático es aquel en el que una interpretación excesivamente formalista del derecho conduce al sacrificio de un valor sustantivo (como un derecho fundamental), sin que al mismo tiempo una interpretación menos rigorista menoscabe la razón de ser del principio institucional sacrificado. Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional español, en su Sentencia de fecha 17 de junio de 2009, estimó un recurso de amparo contra una sentencia de un tribunal contencioso-administrativo que había declarado inadmisible, por extemporáneo, el recurso contencioso-administrativo presentado transcurrido el plazo de seis meses establecido legalmente para la impugnación de actos presuntos por silencio administrativo negativo. La argumentación del tribunal fue la siguiente (FJ3):

«El silencio administrativo de carácter negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, de manera que en estos supuestos no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales «que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver» […]. Por ello hemos declarado que ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración; concluyéndose, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable y, menos aún, con arreglo al principio pro actione, de más favorable a la efectividad del derecho fundamental garantizado por el artículo 24.1 CE».

4) Aquellos supuestos en los que las normas institucionales, por su carácter técnico, sean especialmente complejas y provoquen situaciones de dudas interpretativas o confusión en sus destinatarios. Estoy pensando, por ejemplo, en algunas normas de competencia, como sucedió en el caso resuelto por la Sentencia de la Audiencia Provincial de Soria de fecha 14 de febrero de 1998, antes citada.

En conclusión, no puede establecerse a priori que las razones institucionales prevalezcan siempre sobre las sustantivas ni viceversa. Ahora bien, me parece importante subrayar que, como en última instancia la resolución de estos conflictos dependerá de nuestras convenciones interpretativas, sí que será posible, al estudiar un sistema jurídico concreto, determinar si este es más o menos formalista, dependiendo de si en los casos de conflicto se imponen con mayor frecuencia las razones institucionales, o bien las razones sustantivas62.

5. LA DERROTABILIDAD COMO UN FENÓMENO INTERPRETATIVO

He sostenido que es necesario acudir a nuestras convenciones interpretativas como criterio para determinar cuál es el peso relativo de dos principios en conflicto, cuál es el compromiso entre razones que subyace a una norma, qué balance entre valores tiene prioridad axiológica frente a otro, etc. Esto plantea que el fenómeno de la derrotabilidad puede analizarse, no tanto como una característica propia de las reglas, sino como una cuestión de interpretación. Así, por ejemplo, Guastini63 ha defendido que los conceptos de laguna axiológica y de derrotabilidad no pertenecen, por decirlo así, a la teoría de los sistemas normativos, sino más bien a la teoría de la interpretación. Serían fenómenos que se presentan a lo largo del proceso de interpretación y que dependen de las estrategias interpretativas de los juristas —o de los jueces, por supuesto—, pues las actividades de sistematización del derecho siguen, no preceden, a las decisiones interpretativas: no se hacen inferencias desde los textos —todavía no interpretados—, sino solo desde los significados, que, precisamente, presuponen la interpretación. Por ello, para Guastini, la derrotabilidad no preexiste a la interpretación: por el contrario, es una de sus posibles consecuencias. Y las valoraciones de los intérpretes son precisamente una causa, no un efecto de la derrotabilidad de las normas.