Francisco Gutiérrez Sanín - Violencias que persisten

Esto quiere decir que, antes de acuerdos familiares de sustitución, debió existir un escenario de planeación con las comunidades productoras. Se entiende que la planeación versa sobre el conjunto de elementos de orden social (organización comunitaria, estructura de redes, comunicación, necesidades de infraestructura social y acceso a educación, procesos de formación técnica, salud), económico (potencial productivo, uso del territorio, comercialización, acceso a crédito, tierra, generación de ingresos, necesidades de infraestructura de vías), ambiental (fuentes de agua, bosques, calidad de suelos y acciones para su preservación, incidencia de cambio climático, flora, fauna), político (calidad de la institucionalidad existente y medidas de creación y/o fortalecimiento, cultura democrática, acceso a las entidades del Estado).

El desafío en la planeación previa demandada contrasta con la ausencia de compromiso de instituciones más robustas en desarrollo rural y en políticas agropecuarias, lo cual llevó a que el PNIS, sin tener la fortaleza institucional, ni un número suficiente de funcionarios y sin experiencia en temas complejos asociados con productividad o acceso a recursos para la producción campesina, haya desarrollado sobre la marcha acompañamientos puntuales alrededor de capacitación socioempresarial, apoyo a gestión de proyectos, asistencia técnica predial, etc., sin que se hubiesen enmarcado en una estrategia consistente de desarrollo rural 37.

Por su parte, la ART, entidad responsable del enfoque territorial inició su proceso a paso lento y, como se señaló, sin claridad conceptual ni capacidad de coordinación interinstitucional, todo lo cual generó una percepción de inseguridad en la implementación misma, agravada por la incertidumbre con el cambio de gobierno (en agosto de 2018), en contextos en los que han primado políticas gubernamentales por encima de una visión de Estado.

Para un analista, los PDET no han podido cumplir sus objetivos, porque han quedado aislados, sin integrarse con otras entidades que tienen relación con el ordenamiento del territorio 38. A ello se agrega la necesidad de superar la heterogeneidad metodológica que domina en los enfoques, lo cual hace que sean muy diversos tanto los criterios desde los que se asume el ordenamiento, como sus aproximaciones en el terreno. También, se debe superar la falta de una visión de conjunto que involucre las aglomeraciones y sus territorios, y la debilidad de los ingresos propios originados en los impuestos al suelo y la dinámica urbana 39.

Finalmente, el crecimiento exponencial de las áreas de cultivos de uso ilícito en el período de conversaciones de paz incrementó los desafíos espaciales y territoriales para la incidencia de la estrategia acordada, al pasar de 96.000 hectáreas en el 2015 a 146.000 hectáreas en el 2016, según mediciones del sistema de monitoreo SIMCI; y luego, según el Ministerio de Defensa, al pasar a 180.000 hectáreas al 31 de diciembre de 2017, es decir, casi el doble del área con la que arrancó el proceso de diálogo 40.

Este hecho presionó la vigencia del modelo de erradicación previa como el objetivo fundamental, con el fin de mostrar resultados en el corto plazo. Aquí aparece otra diferencia estratégica con el modelo tailandés: mientras este país situó en un segundo plano la erradicación anticipada del opio y centró sus esfuerzos en crear las condiciones de sostenibilidad en el mediano y largo plazo incluidas las nuevas fuentes de ingreso para los productores, el caso colombiano invierte la relación y convierte la disminución de áreas como el problema principal, lo cual desvirtúa el alcance y sentido de las políticas de desarrollo, pues quedan reducidas a sortear un problema de ingresos en el corto plazo para el productor, mientras desconocen el enfoque de buen vivir ( livelihood ) que caracteriza la experiencia tailandesa.

Un breve balance al finalizar la administración Santosy el inicio de la gestión de Duque

El PNIS no desarrolló un proceso de planeación previo a toda su gestión, sino que, presionado por los compromisos de reducción de áreas de coca, se dedicó a desarrollar el máximo de acuerdos colectivos y luego individuales, de modo que rápidamente se obtuviesen cifras de erradicación por parte de las comunidades.

Esto hizo que a lo largo del proceso y hasta noviembre de 2018 se generase una especie de desbalance que se volvió estructural, con un gran número de pactos colectivos, que alcanzaron cerca de 134.000 familias y unos 103.000 pactos individuales; de ellos, solo 60.000 familias recibieron al menos un pago. Existen casos socialmente agravados, como Caquetá, donde algunas familias recibieron un pago en mayo de 2018 —pese a erradicar su coca—, pero a noviembre de ese año no habían recibido más desembolsos. Es decir, la capacidad institucional del PNIS fue desbordada por la gran cantidad de pactos que fueron firmados a lo ancho y largo de las zonas productoras.

Así mismo, a finales de 2018 solo 30.000 familias habían recibido asistencia técnica y 12.000 habían recibido ayuda para seguridad alimentaria; además, en los proyectos productivos únicamente se alcanzaron a generar algunos viveros.

La cobertura espacial que abrió el accionar del PNIS con pactos llevó a involucrarse en 13 departamentos, 52 municipios y aproximadamente 3000 veredas. A ello se suma la generación de problemas de implementación, por la magnitud de las verificaciones sobre la validez de la información recogida y que se filtra con bases de datos como el Sisbén, o programas como Familias en Acción. Inconsistencias en la información suministrada y dobles afiliaciones de personas que se desplazan a otros lugares para acceder de nuevo a recursos que se suministran en el paquete ofrecido generaron la suspensión de 14.000 familias. Esto implica un desgaste descomunal para el PNIS, incluyendo la contratación de abogados para resolver los problemas estimulados por el mismo dispositivo de los acuerdos individuales, dada la casuística de incumplimientos o los enredos de quienes querían estar vinculados y a la vez sacar un provecho particular con maquinaciones.

El carácter comprensivo de los acuerdos para sustitución impone el desarrollo de procesos complejos que den garantía y sostenibilidad de la relación con la RRI y la Agencia para la Renovación del Territorio. En consecuencia, la Alta Consejería para la Estabilización (ACE) está diseñando procesos de reestructuración que abarcan la totalidad de entidades e instancias contempladas en los acuerdos, para hacerlos extensivos a ámbitos nacionales, como el mismo Plan Nacional de Desarrollo (PND), ministerios clave como Agricultura y Ambiente, planes de desarrollo departamentales y planes municipales de desarrollo.

No obstante, todo lo enunciado por la ACE se ve asediado por las iniciativas propias de la Fiscalía y el Ministerio de Defensa, que mantienen una línea dominante de uso de la fuerza sin contemplar los límites de su accionar, en concordancia con una política estructural que busca incorporar esta Entidad. Se observa pues la falta de una instancia con toda la capacidad de coordinación interinstitucional en materia de políticas antidrogas, sobre todo en relación con la articulación de políticas frente a los cultivos de uso ilícito y los modelos de seguridad frente al narcotráfico. Dicho de otra manera, entre políticas públicas que partan de un reconocimiento del problema social y económico de base, y acciones que criminalicen tanto a usuarios como a productores.

Argumentar la continuidad del dispositivo de la sustitución tal como fue diseñado para oponerlo a la fumigación resulta siendo un aplazamiento de la reestructuración institucional que demanda el modelo. El balance debería buscar salir de esa encrucijada y desarrollar apuestas territoriales que comprometan y fortalezcan procesos comunitarios que asuman una responsabilidad frente a los crecimientos de cultivos y procesos de cambio, mediante los planes de desarrollo, tanto productivos como ambientales, en el marco de lo enunciado por la ACE y el espíritu del Acuerdo de Paz sobre los cultivos de uso ilícito. El documento de la Misión para la Transformación del Campo que dirigió José Antonio Ocampo tiene perfectamente los elementos guía para elaborar una estrategia 41.