Francisco Gutiérrez Sanín - Violencias que persisten

Es decir, Colombia hoy no logra crear una política estatal frente a los cultivos de uso ilícito que garantice procesos de mediano y largo plazo de la forma en que se observó en la política de Tailandia. Los vaivenes políticos de cada cuatro años golpean seriamente las posibilidades de establecer una institucionalidad sólida y competente.

En segundo lugar, y como consecuencia del reconocimiento socioeconómico y político en el problema de los cultivos de uso ilícito, los acuerdos para el fin del conflicto acertaron en establecer un vínculo entre la creación subsidiaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) como componente de una reforma rural integral (RRI) (punto 1 de los acuerdos). Sin duda, la mayor contribución de la nueva caracterización que se incorporó en los acuerdos es el reconocimiento de estar frente a un problema que se deriva de una estructura agraria que, como también lo señala la Misión para la Transformación del Campo, se caracteriza por la excesiva concentración de la tierra, lo cual se convierte en fuente constante de conflictos, muchos de ellos asociados con la expansión de la frontera agraria; esto, a su vez, sigue generando serios problemas ambientales, tanto por la deforestación a la cual ha dado lugar a lo largo y ancho del territorio, como por la ocupación productiva de zonas altas ambientalmente críticas, como los páramos.

Al mismo tiempo, el largo conflicto interno con organizaciones guerrilleras se agudizó en períodos más recientes por la expansión del paramilitarismo y su fuerte presencia en la vida política en varias regiones, así como por el narcotráfico, que ha financiado y creado nuevas formas de violencia que se han traducido en el despojo de tierras, tanto para beneficio de esas estructuras, como para la élite tradicional con dominio regional e incidencia política nacional. Todo este escenario ha profundizado la brecha social, económica y política entre diversos territorios, entre la ciudad y el campo, lo que ha generado exclusión y marginalidad, incluyendo a la mujer rural 32. Sin embargo, la complejidad en la implementación de ese reconocimiento conceptual es gigantesca.

Por un lado, la apuesta tiene dificultades políticas en el marco de la normatividad para la implementación del Acuerdo, en el que se dilata lo pertinente a la RRI y el trato penal diferencial a productores. Al ser considerado el PNIS como un capítulo de la RRI, en la práctica el accionar del PNIS quedó estructuralmente limitado, dado el poder del sector de la élite que históricamente ha sido renuente a negociar políticas modernizantes para el agro colombiano, y que centraliza la acumulación y concentración de la propiedad de la tierra, situación agravada en los últimos años.

En términos del índice de Gini (medida que va de 0,0 o igualdad absoluta, hasta 1,0 donde un solo propietario posee todo el activo), en las 1.409.193 unidades de producción agrícola del censo de 2015, el Gini resultó ser de 0,902, el cual indica que la propiedad de la tierra en Colombia está muy próxima a la concentración absoluta 33. La falta de voluntad política del conjunto de la élite, incluida la que negoció el Acuerdo para finalizar el conflicto, se expresa también con el trámite de la llamada Ley Zidres (zonas de interés de desarrollo rural económico y social), que autoriza la concesión de baldíos a empresarios en zonas establecidas por la ley y el aporte de predios bajo diferentes modalidades a proyectos agroindustriales sin ningún límite 34.

El problema mayor radica en que, desde el punto de vista de la estrategia dominante para el sector agropecuario, el modelo agroindustrial de vocación agroexportadora, que implica consolidar grandes extensiones de tierra, se está imponiendo en Colombia. Hoy se sigue la senda de los ajustes legales para mantener o agravar la desigualdad en la distribución de la propiedad e incluso para amnistiar las ilegalidades, a la vez que estas grandes propiedades resultan valorizarse como fruto de las políticas de fomento.

El proceso de concentración de la tierra se mantiene, aunque ya la propiedad no sea lo único determinante: derechos de uso, concesiones, arrendamiento y otras figuras emergen, y en esa misma línea van las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) y el Ordenamiento Social de la Propiedad y Tierras Rurales (OSPTR).

En consecuencia, la agricultura campesina no tiene cabida dentro de este escenario, pues el modelo le apuesta exclusivamente a la gran empresa, con un agravante que en el caso colombiano tiene mal sabor histórico: la propiedad de la tierra no se concentra para producir, sino con fines especulativos o de control territorial 35. Aquí se configura otra fuerte diferencia con el modelo tailandés de DA, el cual, como lo hemos observado, desarrolló una apuesta estructural por las economías campesinas.

Adicionalmente, hay otras exigencias que se observan para lograr impactos dentro del acierto teórico, en cuanto a que no era posible que el PNIS se configurase independientemente de la RRI y teniendo en cuenta que los acuerdos del fin del conflicto establecieron por lo menos puntos de complementariedad.

Ese nexo demanda hoy muchas precisiones para saber exactamente los contenidos, tiempos, metodología, institucionalidad y tipo de coordinación para su implementación.

En ese reconocimiento de articulación se infieren unas exigencias institucionales de gran calado, lo cual implicaba replantear el modelo tradicional que se ha venido implementando, tal y como se observa en la historia que se ha sintetizado de las políticas de desarrollo alternativo.

En los acuerdos solo se esbozan los puntos de complementariedad e integración del PNIS con la RRI, y se alcanza a reconocer de manera general: legalización y formalización de la propiedad, adecuación de tierras, vivienda, asistencia técnica, estímulos a la economía solidaria y cooperativa, subsidios, generación de ingresos, crédito, mercadeo y comercialización, programa de compras estatales, provisión de bienes y servicios públicos.

En tercer lugar, no fue claro el reconocimiento a la diversidad socioeconómica, cultural y ambiental regional, y que demanda más flexibilidad en los procesos participativos y en los contenidos del desarrollo local. Desde el punto de vista territorial, el PNIS promueve los planes municipales y comunitarios de sustitución en el marco de la RRI; luego, los puntos enunciados de complementariedad deben ser aspectos que hacen parte de esos planes, los cuales deben estar referidos simultáneamente a las especificidades socioeconómicas, políticas y culturales de los lugares donde se establezcan.

Este aspecto supone una interrelación del DA con los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) que buscarían incidir en los entornos complejos de territorios afectados por la guerra. No obstante, los PDET se caracterizan por una conceptualización deficiente y mucho más su capacidad de coordinación interinstitucional, dada su práctica de ser receptor de insumos para el diseño de intervenciones desde el centro, abandonando la idea de ser una herramienta pública que se compromete con transparencia en la materialización de las demandas de la ciudadanía de los territorios objetivo de su intervención 36.

En conclusión, el PNIS demanda procesos de interrelación con otras políticas públicas del orden nacional, referidas a la RRI por un lado y, por otro, tiene que anclar sus contenidos en dinámicas locales que se concretan en los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo, en conexión con los PDET. Esto para garantizar una articulación entre los ámbitos nacional, regional y local, amén de fijar un norte más asociado con la problemática estructural del campo colombiano. Para ello, el Acuerdo de Paz contempla que el mismo PNIS pondrá en marcha un proceso de planeación participativa.