Francisco Gutiérrez Sanín - Violencias que persisten
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Una síntesis de la experiencia histórica del desarrollo alternativo en Colombia
Para estos territorios asociados con economías dependientes de los mercados de hoja de coca, de la pasta básica de cocaína (PBC) y de presencia de servicios para el tránsito de materia prima ilegal se han llevado a cabo históricamente procesos de desarrollo alternativo (DA), en cuya implementación, a lo largo de 30 años, se pueden observar unas características comunes de esta política. Observemos una síntesis de los principales momentos de esta estrategia, su perfil político, la relación con aspectos estructurales del desarrollo rural y el tipo de institucionalidad por medio de la cual se ejecutó cada política ( tabla 3).
Tabla 3. Principales antecedentes (1987-2014) de las políticas de desarrolloalternativo sobre cultivos ilícitos en Colombia
| Año | Denominación de la política | Perfil | Relación con desarrollo rural | Institucionalidad y cooperación |
| 1987-1991 | Plan maestro que contiene primera política de sustitución, y luego se perfecciona por medio del Programa de Cooperación Especial. | Sustitución gradual de cultivos. | Narrativa alrededor de la sustitución de la coca en unidades productivas sin un enfoque local o regional de desarrollo rural. | Comité de Cafeteros y Ministerio de Agricultura (MA); luego la Oficina de Servicios para Proyectos (OSP) de Naciones Unidas asumió directamente el proyecto. |
| 1991-1994 | Programa Especial de Cooperación (PEC) | Continúa el enfoque de sustitución de cultivos hasta 1992, cuando se dio el giro hacia una narrativa de desarrollo alternativo con incidencia de Naciones Unidas. | El Gobierno colombiano introdujo un enfoque de inversiones en sector rural para rehabilitar zonas de conflicto y ganar más legitimidad por medio del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR). Proyectos de da pasaron al PNR, pero la OPS sigue conservando control en la ejecución en terreno. | El Gobierno nacional propuso cofinanciación 50/50 del PEC a la OSP, pero hubo presiones para que esta continuara controlando la ejecución. El MA y Planeación Nacional cedieron. |
| 1994-1998 (gobierno Samper) | CONPES crea el Programa Nacional de Desarrollo Alternativo. A pesar de su fracaso, fue la primera vez que se creó una entidad que buscaba manejar nacionalmente el problema. | Desarrollo alternativo como complemento a las acciones de erradicación. Cobró impulso la aspersión aérea, con fuerte presión de Estados Unidos, facilitada por deslegitimación del gobierno central, señalado de ser financiado por narcotráfico. | El programa propuso transacciones individuales de sumas en dinero a cambio de erradicación y generación de ingresos alternativos a corto plazo, sin estrategias de participación comunitaria. | Se crea la entidad Plante, dependiente de Presidencia de la República. |
| 1998-2002 (gobierno Pastrana) | En el 2000 se dio inicio al Plan Colombia, una estrategia contrainsurgente con un perfil antidrogas, que incrementó el poder y frecuencia de las fumigaciones. | Las tareas de erradicación de cultivos ilícitos concentran el conjunto de la política, incluidas las acciones de desarrollo alternativo. Se estimuló la erradicación manual de las comunidades, por medio de pactos colectivos. | Desarrollo alternativo amortigua acciones de erradicación y se focaliza con proyectos a partir de productos sustitutivos de la coca, con erradicación temprana. No hay enfoque de desarrollo rural. Proliferan entidades del nivel nacional, sin coordinación, que intervienen en decisiones sobre coca. | Ingreso de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) en desarrollo alternativo. Serias dificultades para hallar contraparte institucional colombiana por déficit en ejecución y organización. La USAID actúa directamente con el ente ejecutor Chemonics. |
| 2002-2006 (primer gobierno Uribe) | El desarrollo alternativo hace parte de la lucha antidrogas, “para que productores se mantengan por fuera del negocio”. | Se instauró la política de seguridad democrática para cambiar la correlación de fuerzas en el contexto de conflicto armado, incluyendo acciones contundentes contra cultivos ilícitos, catalogados como fuente de financiación de las guerrillas. | Las inversiones en nombre de DA se hacen en zonas sin o con muy pocos cultivos de coca. Áreas fumigadas con muy escasa inversión en DA. | El programa Proyectos Productivos y Generación de Ingresos es financiado por presupuesto nacional y escasa cooperación internacional. El programa Familia Guardabosques carece de total apoyo externo. |
| 2006-2010 (segundo período de gobierno Uribe) | Enfoque de seguridad y desarrollo con proyectos piloto denominados centros de coordinación y acción integral (CCAI). En 2007, a partir del CCAI, se creó la propuesta de Recuperación Social del Territorio (RST). En 2008 se tornó como Plan Nacional de Consolidación Territorial (PNCT). | Modelos de consolidación de territorios luego de ofensivas de Fuerzas Armadas que oscilan entre acciones cívico-militares y seguridad para inversiones de economías extractivas. RST y PNCT buscaban que, una vez efectuada la recuperación militar de zonas con problemas de orden público, se pudieran desarrollar acciones de atención de emergencia y garantizar una presencia integral del Estado para enfrentar los problemas sociales y económicos locales. | Mientras la iniciativa gubernamental continúa con proyectos productivos, Familia Guardabosques y pilotos del modelo CCAI apoyados por USAID, hay intentos de articulación con institucionalidad agropecuaria y desarrollo alternativo, pero buscan fortalecer grandes inversiones con muy escaso enfoque de desarrollo rural. | Entre 2005 y 2008 USAID prepara y ejecuta con autonomía dos propuestas: más inversión para desarrollo alternativo (MIDAS) y áreas de desarrollo alternativo municipal (ADAM). |
| 2010-2014 (primer gobierno Santos) | Santos continuó con la Política Nacional de Consolidación Territorial (PNCT).En marzo de 2012 se dio inicio a conversaciones para el fin del conflicto.Acuerdo sobre drogas y cultivos de uso ilícito se dio a conocer el 16 de mayo de 2014. | Busca implementar, ejecutar y hacer seguimiento a la ejecución de la PNCT, y canalizar, articular y coordinar la intervención institucional en las regiones de consolidación focalizadas y en las zonas afectadas por los cultivos ilícitos. | Reproduce textualmente el enfoque de DA de UNGASS (*) (por sus siglas en inglés) 1998 como “proceso para prevenir y eliminar los cultivos ilícitos de plantas que contienen drogas narcóticas y sustancias psicotrópicas a través de medidas de desarrollo rural designadas específicamente en el contexto del crecimiento económico nacional sostenido y de esfuerzos de desarrollo sostenible en los países que emprendan iniciativas contra las drogas, teniendo en cuenta las características socio-culturales propias de los grupos y comunidades en cuestión, dentro del marco de una solución global y permanente al problema de las drogas ilícitas”. | Por medio del Decreto 4161 de 2011, el Gobierno nacional crea la Unidad Administrativa Especial de la Política Nacional de Consolidación Territorial (PNCT). |
(*) UNGASS: Período Extraordinario de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las Drogas.
Fuente: Sergio Uribe, “El desarrollo alternativo y la estrategia colombiana: el vacío de una política de Estado”, Acción Andina 2, n.° 2 (1998):67-77. Ricardo Vargas M., Desarrollo alternativo en Colombia y participación social: propuestas hacia un cambio de estrategia (Bogotá: Diálogo Inter-Agencial en Colombia, 2010). Ricardo Vargas M. “USAID’s Alternative Development policy in Colombia A critical analysis” TNI Drug Policy Briefing, Nr. 38 (Octubre de 2011). Presidencia de la República de Colombia Acción Social, Universidad de los Andes, IICA, Seminario Internacional La política de Desarrollo Alternativo y su Modelo Institucional-Retos y Desafíos, Memorias 7 y 8 de septiembre de 2004. Omar Gutiérrez, Desarrollo rural alternativo y economía política de la coca en el Meta 1982-2004, (Bogotá: ASDI UNDP Colombia, 2005). Unidad Administrativa para la Consolidación, Lineamientos de la política nacional de consolidación y reconstrucción territorial ( PNCRT ) (Bogotá: 14 de enero de 2014).
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