Varios autores - Lecturas sobre derecho de tierras - Tomo IV

Esta cuestión no es una presunción legal conforme a la cual se presumen como baldíos algunos bienes inmuebles, sino una imputación por efecto de una norma que les da tal carácter conceptual a los bienes que adolecen del atributo “pertenecer a alguien”.

Aquí es preciso hacer una aclaración: el debate se ha planteado como la oposición entre dos conceptos mutuamente excluyentes, que en su conjunto deben ser comprensivos de los distintos tipos de bienes inmuebles y que podría condensarse en la expresión “baldío es lo que no es propiedad privada”.

No obstante que esta afirmación es ilustrativa para introducir el debate sobre la acreditación de la propiedad, en todo caso resulta problemática, pues no todo bien “no baldío” es propiedad privada ya que existen otros bienes inmuebles que sin serlo en sentido riguroso, tampoco ostentan la condición de baldíos como, por ejemplo, los bienes fiscales patrimoniales e, incluso, la propiedad étnica, bien sea que esté constituida por un título colectivo propio de las comunidades negras, o por la constitución de un resguardo indígena.

Esto se explica porque el concepto de lo que acá se ha denominado “dominio ajeno” es más amplio que el de propiedad privada, pues toda propiedad privada es dominio ajeno, pero no todo dominio ajeno es propiedad privada. Esta distinción resulta necesaria para justificar la pretensión de completitud que se afirma tiene la clasificación de los bienes según el atributo de pertenecer, o no, a alguien.

En suma, el aspecto que acá se plantea demuestra que la oposición de términos con la que ha sido presentada esta discusión es incompleta, pues ella no puede explicar los distintos fenómenos de derechos de propiedad que se pueden configurar en nuestro régimen jurídico de tierras.

La necesidad de apelar a refinar la distinción y ponerla en términos de dominio ajeno y no en el de propiedad privada se fundamenta en las posibles clasificaciones de los bienes.

Realizar una clasificación de los bienes inmuebles resulta problemático: de un lado, por cuanto las fuentes para su clasificación, es decir, las normas que definen los tipos de bienes y el régimen al cual se someten, están altamente dispersas y su creación no ha seguido un criterio sistemático que las oriente; y por otro, porque se advierte que las clasificaciones adoptadas en nuestro derecho han sido influenciadas por instituciones francesas de la teoría del dominio que se reputan anacrónicas, especialmente a partir de la adopción de la Constitución de 1991 [21], y que no recogen en su totalidad los fenómenos que se presentan en Colombia respecto de la propiedad (Pimiento Echeverri, 2015).

Pese a ello, en el siguiente acápite se hace una clasificación que parte de la distinción entre el dominio ajeno y los baldíos con el fin de presentar las distintas clases de bienes, en cuya definición no resulta determinante el criterio orgánico inicialmente postulado. En últimas, el objetivo consiste en recoger las distintas clases de propiedad que son determinantes para la construcción de un sistema de información sobre la propiedad, como una manera de dar cuenta de las posibles objeciones al rol fundacional que se le ha dado a la distinción entre dominio ajeno y baldíos.

Aunque la clasificación de los bienes inmuebles parte de la fórmula prevista por el artículo 674 del Código Civil que distingue entre bienes fiscales y bienes de uso público, lo cierto es que ella no puede ser la base para explicar los diferentes tipos de bienes inmuebles.

Como se indicó, se ofrece una mejor explicación si su primera distinción parte de lo previsto por el artículo 44 del Código Fiscal, que divide los bienes inmuebles en baldíos y no baldíos: según el texto normativo, son baldíos los terrenos ubicados dentro del territorio nacional que carecen de otro dueño y aquellos que han revertido al dominio de la Nación 22.

Sin embargo, es necesario dar cuenta del fenómeno de los bienes de uso público en la clasificación hasta ahora postulada.

Para el efecto, es necesario tener en cuenta que los atributos adscritos a la definición de los bienes de uso público se concretan en los de ser bienes inmuebles, estar ubicados dentro del territorio nacional, cuyo uso está destinado a todos los habitantes.

Este último rasgo deja en claro que la condición de uso público es incompatible con el carácter de propiedad privada, pues en esta última es potestad del propietario ejercer la exclusión de las facultades de uso, goce y disposición de otros individuos. En otras palabras, lo que es uso público no puede ser del dominio privado.

Esta aproximación da cuenta de un tipo de bienes en virtud de un carácter estrictamente funcional, en el que se dividen los bienes según si su uso puede ser ejercido por todos los habitantes, o si solo está restringido a la voluntad del propietario.

Es posible conciliar dichas clasificaciones, pero se debe tener presente que cada una de ellas parte de la identificación de un supuesto o atributo, que no necesariamente es exhaustivo para dar cuenta de todas las categorías de bienes inmuebles.

La siguiente gráfica explica la relación entre los bienes estatales y sus propiedades definitorias:

El rectángulo representa el conjunto universal de bienes inmuebles dentro del territorio nacional, y en su interior se identifican tres grupos: i) los bienes privados, que son aquellos que acreditan dominio ajeno y que están radicados en cabeza de un particular; ii) los bienes fiscales patrimoniales de los cuales se acredita dominio, pero radicado en cabeza de una entidad pública, y iii) los bienes de uso público, que sin importar su origen constituyen y se superponen a cualquiera de las categorías.

Esto último no es un fenómeno extraño: piénsese, por ejemplo, en la adquisición de bienes inmuebles para la construcción de una vía pública; el proyecto prevé la provisión de un bien que puede ser usado por todos los habitantes de territorio, y para ello puede adquirir derechos de propiedad que están en cabeza de un particular, bien sea a través de procesos de negociación voluntaria o incluso de expropiación. Lo mismo ocurre con los bienes que conforman el patrimonio de una entidad, de los que se exige la armonización de los intereses generales involucrados.

Los bienes baldíos pueden ser afectados al uso público, o bien ser trasferidos a una entidad a través del procedimiento de titulación a entidades de derecho público para su posterior afectación al uso público.

Estas dos últimas hipótesis permiten identificar fenómenos de bienes inmuebles que, antes de su afectación al uso público, y desde el punto de vista de su naturaleza, tuvieron la condición de bienes de dominio ajeno radicados en cabeza de una entidad de derecho público, es decir, bienes fiscales patrimoniales. En todo caso, es necesario aclarar que aquí no se resuelve por el tipo de naturaleza que reviste el bien inmueble una vez afecto al uso público. En principio la condición de dominio ajeno ejercido por una entidad pública no es necesariamente incompatible con la de uso público pues, para todos los casos, los bienes de las entidades se afectan a un interés general compatible con el que se le da cuando además se afecta el uso público.