Varios autores - Lecturas sobre derecho de tierras - Tomo IV

Pese a lo anterior, aún se puede cuestionar lo que se denomina bien de uso público. Al respecto consideremos que las razones que puede aducir un particular para negar la condición de uso público de un bien inmueble se deben centrar en demostrar que dicho bien hace parte de su patrimonio, para lo cual debe probar que se configuró alguna de las fórmulas de acreditación de propiedad.

En otras palabras, la definición de bienes de usos público no resulta incompatible con la clasificación de los bienes inmuebles según su naturaleza, de modo que el debate continuará abierto hasta tanto se defina la configuración de los derechos de propiedad.

Este tipo de debates son propios de los procesos de deslinde de tierras regulados en los capítulos X y XI de la Ley 160 de 1994, cuyo objetivo es fijar los límites que separan los predios de propiedad privada de los terrenos baldíos de la Nación. Pese a que son importantes los diagnósticos de los tipos de suelos para definir, por ejemplo, si se trata de terrenos inundables en las zonas de bajamar o en los playones comunales, o bien si su uso ha sido históricamente para pastoreo de animales en las sabanas comunales, lo realmente determinante en este tipo de deslindes es la acreditación de propiedad o la definición del tipo de naturaleza del bien inmueble. En otras palabras, la calificación de un playón comunal no puede ser deslindada sin que concurra un análisis de la propiedad para afirmar que no se acreditó un derecho en favor de un particular 10.

La afirmación conforme a la cual la propiedad de los terrenos baldíos solo se puede adquirir mediante título estatal implica tácitamente que los bienes baldíos le pertenecen a la Nación. Dicho de otro modo, restringir la adquisición de los baldíos a actos del Estado implica que la facultad de disposición sobre ellos se restringe a él, en tanto su titularidad le corresponde. Este rasgo puede ser identificado dentro de la abigarrada normatividad reguladora de la adjudicación de terrenos baldíos que, más o menos generalmente, ha establecido un procedimiento para su adjudicación, una serie de requisitos para sus beneficiarios y unas condiciones para el ejercicio de la propiedad privada que de ellos deviene, y que consecuentemente implica que sólo la Nación, como titular del dominio de dichos terrenos, es la que detenta la competencia para fijar las condiciones de su adjudicación, uso y aprovechamiento 11.

Para justificar esta postura la Constitución Política de 1991, a diferencia de lo establecido en la de 1886 [12], expresamente no categoriza como de propiedad de la Nación los bienes baldíos; empero, su artículo 102 generaliza indicando que el territorio junto con los bienes públicos que de él hagan parte pertenecen a la Nación.

Con dicha referencia se señala que por disposición de la Constitución la titularidad de los bienes baldíos fue radicada en cabeza de la Nación.

Ahora bien, como bienes estatales los terrenos baldíos están dispuestos para su adjudicación a los particulares que cumplan con los requisitos establecidos en la ley:

… son bienes públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables, en razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley (Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-595 de 1995).

La adjudicación corresponde a un régimen especial que se edifica a partir del imperativo de garantizar el acceso progresivo a la propiedad rural, de modo que la adjudicación de bienes baldíos debe propender por mejorar las condiciones de vida de quienes resultan sus beneficiarios, a fin de que la igualdad sea real y efectiva, “adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario” (Corte Constitucional. C-255 de 2012).

Para ello, en el régimen de la Ley 160 de 1994 la adjudicación exigía que el solicitante acreditara haber ejercicio una ocupación previa por un término no inferior a los cinco años y una explotación económica de por lo menos 2/3 partes del área que solicitaba en adjudicación, sin que en ningún caso esta pudiese ser superior a una UAF 13.

En el régimen actual, producto de la derogatoria de la ocupación previa, por efecto del Decreto Ley 902 de 2017 la adjudicación de los terrenos baldíos debe sujetarse a los procedimientos de selección objetiva mediante el mecanismo de Registro de Sujetos de Ordenamiento de la Propiedad (RESO), en el que, a partir de la constatación del cumplimiento de los requisitos de elegibilidad, los inscritos son sujetos de asignación de puntajes en los que se valora su situación económica y social dándole prelación a aquellos con mayores condiciones de vulnerabilidad.

Sobre esto último es preciso aclarar que el régimen de ocupación previa se continúa aplicando por efecto de la ultraactividad fijada por el Decreto Ley 902 de 2017, de modo que quienes hayan iniciado sus ocupaciones con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia, pueden solicitar, una vez cumplidos los requisitos, su respectiva adjudicación 14.

Una consecuencia de considerar los baldíos como parte de la Nación, y que su propiedad solo se pueda adquirir mediante título expedido por el Estado a través de un procedimiento de adjudicación, es su imprescriptibilidad.

La fijación de un particular procedimiento para acceder a las tierras baldías implica que se niega la posibilidad de que de modo alternativo se adquieran derechos sobre ellas: la prescripción supone que el paso el tiempo y el ejercicio de actividades económicas calificadas como actos de posesión permiten la adquisición de los bienes que se encuentran en el comercio.

Por su parte, al estar restringida su adquisición exclusivamente al Estado, los baldíos no pueden ser objeto de apropiación por medio de la posesión. Esta regla corresponde a lo señalado por el ya citado artículo 65 de la Ley 160 de 1994 que la Corte Constitucional respaldó al aceptar la exequibilidad de que las tierras baldías, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquieran mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley (Sent. C-595 de 1995, cit.).

En todo caso, se aclara que las ocupaciones ejercidas por los particulares no configuran necesariamente derecho a la adjudicación, en tanto,

[m]ientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio (Corte Constitucional. Sent. C-097 de 1996).

En esa medida, los baldíos son bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, la cual los conserva para su posterior adjudicación, y tan solo cuando esta se realice obtendrá el adjudicatario su título de propiedad.

Así planteadas las cosas, careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por prescripción.

La tensión generada como efecto de las reglas previstas en la Sentencia T-488 de 2014 ha mostrado varios matices. Uno de ellos consistió en el adelantamiento de acciones de tutela por el Incoder al impugnar las sentencias de prescripción en los terrenos en que no se acreditó debidamente la propiedad privada. La acción estatal fue reprochada pues en varios de los casos los beneficiarios de las sentencias correspondían a sujetos que sin dificultad podrían cumplir con los requisitos para ser sujetos de reforma agraria, y por ende, beneficiarios de los programas de titulación de baldíos. La Sentencia 1776 de 2016 de la Corte Suprema de Justicia abordó la prescripción de un predio rural de pequeña extensión denominado Miravalles en el municipio de Sora, Boyacá. Independientemente de los argumentos de orden jurídico que allí se expusieron para oponerse a la tesis de este numeral, resulta relevante destacar que la postura institucional para oponerse a la prescripción se fundó en la afirmación de que el bien objeto de la prescripción se trata de un presunto baldío. Asegurar la naturaleza del predio requería, según se sostuvo, el adelantamiento de un proceso de clarificación de la propiedad.