Arturo Yrarrázaval C. - Manual de Derecho Económico

Por otro lado, el análisis económico del derecho es la visión económica del derecho, especialmente de ciertas instituciones jurídicas, como son los daños, el sistema judicial y el derecho de propiedad.

5. Evolución de la legislación económica chilena

Antes del Decreto Ley 520 de 1932, que indudablemente constituye un hito, existe un interesante desarrollo de la legislación económica chilena relacionada con las proposiciones hechas por la Misión Kemmerer 1924-1925. Por un lado, la Misión sugirió la creación del Banco Central, punto de partida de la primera ley orgánica del instituto emisor. También plantea la necesidad de contar con una ley aplicable a los bancos comerciales, que en aquel entonces tenían distintos regímenes legales, materializando este régimen único, a través de la Ley General de Bancos. En materia regulatoria, la Misión propone la creación de dos superintendencias, la de Bancos para los bancos comerciales y la Superintendencia de Sociedades Anónimas para todas las sociedades anónimas, incluyendo las agencias extranjeras. Asimismo, a la misma época corresponde la legislación monetaria referida principalmente a la pérdida del patrón oro.

El Decreto Ley 520 de 1932 constituye el inicio de una legislación económica interventora de la actividad económica, etapa que dura hasta la liberalización de la economía en la segunda mitad de la década del 70. Este cuerpo legal se fundamenta en la Gran Recesión, pero no se deroga sino en 1980. En otras palabras, una ley dictada claramente para enfrentar una cierta coyuntura, permanece vigente durante 48 años (1932-1980). El Decreto Ley 520, especialmente en su aspecto sancionatorio, no tuvo mayor aplicación hasta el gobierno del Presidente Allende, quien descubrió que podía ser la gran herramienta legal para transformar la economía de mercado en una de carácter socialista. Con base en la ley, en el período 1932-1971 se hicieron fijaciones de precios, pero en forma muy selectiva en comparación con las fijaciones de los años 1972 y 1973. El Decreto Ley 520 otorgaba al Comisariato de Subsistencias y Precios las facultades más amplias respecto de los establecimientos industriales, comerciales y agrícolas y “todas las atribuciones que sean indispensables para el estricto cumplimiento de esta ley”. 3La autoridad podía obligar a los productores a fabricar en determinadas condiciones e impedir la paralización de los establecimientos bajo pena de expropiación, permitía declarar el estanco de artículos de primera necesidad, obligaba a los productores de artículos de primera necesidad a dar cuenta de sus existencias, fijar cuotas de producción y declarar la clausura y la requisición de bienes. Todo lo anterior era para “asegurar a los habitantes de la República las más convenientes condiciones económicas de vida”. 4Curiosamente, el Reglamento del Decreto Ley 520 fue aprobado 13 años después de la ley, a través del D.S. 338 del Ministerio de Economía y Comercio de 1945.

Una modificación relevante en el aspecto institucional fue la Ley 7.747 de 1943. El Comisariato pasó a estar bajo la inmediata dependencia del Presidente de la República, por intermedio del Ministerio de Economía y Comercio. 5La ley creó el Consejo de Subsistencia y Precios, como organismo asesor y consultivo del Ministerio de Economía y Comercio. 6El Consejo, a pesar de tener amplias atribuciones, fue poco operativo y escasamente ejecutivo, por los 14 miembros que lo componían. La ley también facultó al Presidente de la República para fijar precios a los productos agrícolas, previo informe del Instituto de Comercio Agrario. 7Posteriormente, la Ley 8.918 de 1947 aclaró que el Comisariato era una repartición fiscal dependiente del Ministerio de Economía y Comercio. Por otro lado, la Ley 9.839 de 1950 que reformó el régimen de control del comercio exterior, derogó las disposiciones del Decreto Ley 520 que daban al Comisariato cierta intervención en materia de importaciones y exportaciones.

Al comienzo del gobierno de Carlos Ibáñez, el Congreso Nacional, a través de la Ley 11.151 de 1953 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para reorganizar la Administración Pública. En virtud de esas facultades, se dictó el Decreto con Fuerza de Ley 88 de 1953, que aprobó el nuevo estatuto orgánico del Ministerio de Economía. Asimismo, se reemplazó el Comisariato por la Superintendencia de Abastecimientos y Precios. El Decreto con Fuerza de Ley 173 de 1953 es el orgánico de la Superintendencia de Abastecimientos y Precios, donde se amplían sus funciones no solamente a los artículos de primera necesidad y de uso o consumo habitual, sino también a los bienes declarados esenciales. La ley suprimió los consejos técnicos y consultivos, que en la práctica no habían funcionado. Además, estableció que las empresas que se expropiaran por vulnerar la normativa, podían ser explotadas directamente por la Superintendencia o vendidas en pública subasta. El Decreto Supremo 1.262 de Economía de 1953 fijó el texto refundido y coordinado del Decreto Ley 520 y sus modificaciones.

Al iniciar su mandato el Presidente Jorge Alessandri, el Congreso otorgó facultades extraordinarias al Ejecutivo a través de la Ley 13.305 de 1959. El Decreto con Fuerza de Ley 242 no hizo mayores innovaciones, salvo el reemplazo de la superintendencia por la Dirección de Industria y Comercio.

6. Evolución de los controles de precios

El sistema de controles de precios comienza como tal con el Decreto Ley 520 de 1932 al establecer que quedarán sujetos al control directo la producción, manufactura, distribución y transporte de los artículos que el Presidente de la República declare de primera necesidad o de uso o consumo habitual. La declaración se realiza a través de un Decreto Supremo de Economía y le corresponde hacerla exclusivamente al Poder Ejecutivo.

En materia de fijaciones de precios el sistema se origina unos meses antes del Decreto Ley 520, con la Ley 5.125 de 1932. La ley crea una Comisión Central de Precios, encargada de asegurar las condiciones de vida que resulten más convenientes para los habitantes, en la adquisición de artículos de primera necesidad o de uso o consumo habitual, habida consideración de los costos de producción, gastos y utilidades legítimas y otorga a los Consejos Departamentales la facultad de fijar precios máximos. Desde 1938 hasta 1953 las fijaciones de precios eran resueltas por el Comisariato, una vez que habían sido declarados de primera necesidad o de uso o consumo habitual por Decreto Supremo. Para la fijación de precios debía existir un estudio de costos y respetarse márgenes de utilidad, en el caso de que se hubieran dictado por el Ministerio normas generales. Luego, a través de otro Decreto Supremo de Economía se fijaba el precio propiamente tal. A partir del año 1953 hasta 1980 es el Ministerio de Economía el que tiene estas atribuciones a través de la Dirección de Industria y Comercio. En 1966 se declaró por ley como bienes de primera necesidad a todos los contenidos en el Índice de Precios al Consumidor.

Una de las primeras medidas del gobierno militar fue facultar en 1973 al Ministerio de Economía para dejar sin efecto todos los precios fijados por los organismos del Estado a los artículos y/o servicios declarados de primera necesidad o de uso o consumo habitual, nacionales y/o importados, y/o crear nuevos regímenes o mecanismos de fijación de precios. 8Un decreto supremo de Economía instituyó un nuevo sistema donde se reconocen tres categorías de precios: oficiales, informados y libres. 9Los precios libres pasan a ser la regla general y los precios oficiales e informados excepciones que requieren de una declaración expresa de la autoridad. Los considerandos del cambio de la política de precios están señalados en el Decreto Supremo de Economía 522, a saber: (i) la política de precios había distorsionado la economía; (ii) la política de precios había sido la gran causante de la inflación; (iii) conjuntamente con la política de precios, la política cambiaria había desnivelado los precios internos con los externos; (iv) los precios deben acercarse a los verdaderos costos de producción; (v) la nueva política de precios implicará sacrificios iniciales, pero a la larga elevará la producción y el consumo; (vi) los productores y/o importadores y los distribuidores deben cobrar precios a niveles reales con una utilidad razonable; y (vii) la nueva política de precios se complementará con una política coherente de remuneraciones y subsidios temporales a algunos productos de consumo popular. El Decreto 522 mantuvo 33 precios fijados y colocó otros 18 en la categoría de informados. Dirinco mantuvo amplias facultades en materia de precios y las infracciones serían sancionadas de conformidad con la legislación vigente. El Decreto Ley 3.477 de 1980 derogó el Decreto Ley 520 de 1932. 10