Thomas Lindemann - Feuerwehrbedarfsplanung

Allgemein soll die Aufsicht ohnehin »so gehandhabt werden, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreude nicht beeinträchtigt werden« (§ 170 Abs. 1 Satz 3 NKomVG). Das VG Regensburg urteilt hierzu: »Mit Rücksicht auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht hat sich das staatliche Einschreiten auf das unbedingt notwendige Maß zu beschränken«. Die Kommunalaufsicht darf sich also nicht zur »Einmischaufsicht« entwickeln (BVerfG, NVwZ 1989, 45). Die kommunale Aufsichtsbehörde hat bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse zu respektieren, dass sich ihre Maßnahmen gegen die unmittelbar gewählte gemeindliche Volksvertretung richtet, die die Gemeindegeschicke selbst bestimmt und selbst verantwortet (vgl. Urteil OVG Lüneburg vom 18.09.1996 – Az.: 13 L 7342/94). Jede aufsichtsbehördliche Maßnahme stellt einen erheblichen Eingriff in die garantierte Selbstverantwortlichkeit der Kommunen dar.

Im Übrigen hat auch der Bürger keinen Anspruch auf aufsichtsbehördliches Eingreifen, »da die Aufsicht ausschließlich dem Allgemeinwohlinteresse dient und nicht dem Individualinteresse« (vgl. Lübking/Vogelsang, 1998, S. 85, Rn. 129). Im Aufstellungs- und Fortschreibungsprozess von Feuerwehrbedarfsplänen steht häufig die Frage im Raum, ob der Feuerwehrbedarfsplan mit der Aufsichtsbehörde 25 abzustimmen, von ihr zu genehmigen oder diese gar im Aufstellungsprozess mit zu beteiligen ist.

Grundsätzlich macht es in Hinblick auf den Grundsatz der »Gefahrenabwehr nach einheitlichen Maßstäben« (vgl. Planungsgrundsätze in Kapitel 4.2) und in Bezug auf eine zweckmäßige überörtliche Abstimmung unstrittig Sinn, sich eng mit der Aufsichtsbehörde abzustimmen, um interkommunale Synergieeffekte bestmöglich auszuschöpfen. Zudem ist es gesetzliche Aufgabe der Landkreise, die Gemeinden bei der Durchführung der ihnen obliegenden Aufgaben zu beraten und zu unterstützen (vgl. zum Beispiel § 4 Abs. 1 HBKG).

Die Aufstellung und Fortschreibung des Feuerwehrbedarfsplans bleibt jedoch kommunale Angelegenheit in eigener Zuständigkeit. Der Aufsichtsbehörde ist der Bedarfsplan daher grundsätzlich nur vorzulegen, wenn dieses explizit im Gesetz gefordert ist (Genehmigungsvorbehalt oder Anzeigepflicht). So auch die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts:

»Hält es der Gesetzgeber für erforderlich, der Ausübung grundrechtlicher Befugnisse ein Genehmigungsverfahren vorzuschalten, so muss sich aus der Rechtsvorschrift selbst ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müssen, bzw. aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden darf.« (BVerG 20, 150)

Im Saarland ist dieses beispielsweise gemäß § 3 Abs. 1 SBKG der Fall, wonach die Bedarfs- und Entwicklungsplanung ausdrücklich der Aufsichtsbehörde vorzulegen ist. In Hessen ist zu den Aufgaben der Landkreise in § 4 Abs. 1 Nr. 2 HBKG festgelegt, dass die Landkreise zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Brandschutz, in der Allgemeinen Hilfe und im Katastrophenschutz eine überörtliche Planung zu erarbeiten und fortzuschreiben haben. Hieraus ergibt sich eine »abstrakte Abstimmungspflicht«, die jedoch aus Respekt vor der kommunalen Selbstverwaltung sehr behutsam ausgedrückt ist. In Bayern wird in Nr. 1.1 VollzBekBayFwG explizit empfohlen, dem zuständigen Kreisbrandrat bei der Erstellung der Feuerwehrbedarfspläne zu beteiligen. Und in Schleswig-Holstein bedürfen die kommunalen Feuerwehren nach § 6 Abs. 3 BrSchG formal der Anerkennung ihrer Leistungsfähigkeit durch die Aufsichtsbehörde, wofür die Vorlage des Bedarfsplans obligat ist, ohne dass dieser gesetzlich gefordert wird.

Den Aufsichtsbehörden steht zudem allgemein sowie auch speziell im Hinblick auf die Angelegenheit der Feuerwehr ein Unterrichtungsrecht zu. Demnach kann sich die Aufsichtsbehörde jederzeit über die Wahrnehmung der den Gemeinden nach dem Gesetz obliegenden Aufgaben erkundigen (vgl. zum Beispiel § 121 GO NRW sowie § 54 Abs. 1 BHKG). Die Vorlage des Feuerwehrbedarfsplans ist hierzu eine geeignete Maßnahme (z. B. um die Einsatzbereitschaft der Feuerwehr zu beurteilen). Hieraus ergibt sich jedoch kein aktives Beteiligungsrecht der Aufsicht bei der Aufstellung oder Fortschreibung des Bedarfsplans.

Die Erstellung und Fortschreibung eines Feuerwehrbedarfsplans ist ein komplexer Prozess mit vielschichtigen Zusammenhängen, hohem Arbeitsaufwand und mitunter großer politischer Brisanz. Manche Kommunen greifen aus diesen Gründen auf die Hilfe eines externen Sachverständigen, Gutachters oder Beraters zurück. Grundsätzlich ist es Aufgabe der Gemeinden, unter der Beteiligung ihrer Feuerwehren, den Bedarfsplan zu erstellen (beispielsweise für NRW § 3 Abs. 3 BHKG). Die ausdrückliche Nennung der Beteiligung der Feuerwehren impliziert, dass diese nicht selbst für die Aufstellung und die Fortschreibung verantwortlich sind, aber hierbei ausdrücklich mit ihrer Fachkenntnis beteiligt werden müssen (vgl. u. a. Schneider, 2016, § 3 Rn. 99 f). Nichtsdestoweniger steht es den Verantwortlichen der Feuerwehren natürlich frei, im Einvernehmen mit der Gemeinde ihren Bedarfsplan selbst zu erstellen.

Der Einsatz eines externen Sachverständigen birgt Vor- und Nachteile, die es gegeneinander abzuwägen gilt (vgl. Bild 17). Einer der Hauptgründe zur externen Vergabe der Bedarfsplanung ist häufig der Mangel an Personalressourcen und Arbeitskapazitäten in der eigenen Kommune, die die arbeitsaufwändige Planerstellung aus eigener Kraft nicht ermöglichen und eine Fremdvergabe der Leistung erforderlich machen. Dabei darf jedoch nicht vernachlässigt werden, dass auch bei der externen Vergabe der Bedarfsplanung ein nicht unwesentlicher Aufwand in der Zuarbeit und Datenerfassung sowie -lieferung entsteht.

Bild 17: Vor- und Nachteile von externen Sachverständigen, Gutachtern und Beratern

Ein weiterer wesentlicher Grund für den Einsatz eines externen Sachverständigen ist das große Fachwissen in der Bedarfsplanung, das in der eigenen Kommune häufig nicht in dem erforderlichen Umfang vorhanden ist. In vielen Kommunen wird sich mit der Feuerwehrbedarfsplanung nur ein- bis zweimal je Dekade beschäftigt – manchmal noch seltener. Aufgrund der fehlenden Routine liegt daher die notwendige Expertise in den Planungsgrundlagen und -methoden bei den Verantwortlichen nicht immer vor. Der externe Sachverständige beschäftigt sich mit großer Regelmäßigkeit mit Bedarfsplanprozessen und bleibt daher thematisch »am Ball«. Es darf unterstellt werden, dass er in seiner Tätigkeit stets aktuelle Erkenntnisse berücksichtigt, die sich u. a. aus neuen Gesetzes- und Erlasslagen, Rechtsprechungen, den fortgeschriebenen technischen Regelwerken sowie dem Fortschritt in Technik und Taktik ergeben. Damit birgt der Einsatz eines externen Sachverständigen auch ein gewisses Maß an Sicherheit an die fachliche Ausführung, mit dem das Risiko von Fehlplanungen reduziert wird, wenngleich der Stadt- oder Gemeinderat als politisches Entscheidungsgremium die abschließende Verantwortung trägt.

Der externe Sachverständige bringt zudem fertige Methoden und Werkzeuge zum Einsatz, die durch eine Vielzahl an abgeschlossenen Bedarfsplanprojekten immer wieder optimiert werden. Die Branchen- und Projekterfahrung und der Quervergleich mit anderen Kommunen ermöglicht die Einschätzung, »was geht und was nicht geht« bzw. welche Konzepte und Maßnahmen sich in der Praxis bereits bewährt haben und welche Fallstricke sich bei anderen Projekten und Kommunen ergeben haben (»Blick über den Tellerrand«). Hierdurch kann er aus der Sicht eines unabhängigen Außenstehenden neutrale Ratschläge geben und bringt neue Sichtweisen und Impulse ein.