César Ochoa - El estado Social en la Constitución de 1993

Ahora bien, esta función de control se ejerce al interior de SUNAFIL por distintas subintendencias con competencias sucesivas. Así:

a) Subintendente de actuación inspectiva, que son quienes llevan a cabo la planificación y supervisión de las actuaciones inspectivas o de investigación que realizan los inspectores y cuyo término supone solo la propuesta de multa. En el Perú, los inspectores proponen una multa cuando corresponde o emiten un informe cuando no se detecta una infracción a la normativa. Además, son los encargados de emitir la orden de inspección que facultad a cualquier inspector a realizar su labor de vigilancia.

b) Subintendente de resolución, que son aquellos que resuelven si corresponde imponer la multa propuesta por el inspector o no. El subintendente dirige la primera instancia del llamado procedimiento sancionador. En caso esta resolución sea apelada por el empleador infractor, resuelve en segunda instancia el intendente regional.

c) Subintendente de administración, que son quienes llevan a cabo la cobranza coactiva cuando un empleador infractor no quiere pagar la multa impuesta en el procedimiento sancionador.

Es por eso que cada Intendencia regional de la SUNAFIL, como órgano ejecutor que es, cuenta según su Reglamento de Organización y Funciones (ROF) con un intendente y con tres subintendencias (actuaciones inspectivas, resolutivas y de administración)10. Estas tres subintendencias actúan sucesivamente al momento de fiscalizar el cumplimiento de la normativa laboral. Primero, se investiga mediante la actuación del inspector. Segundo, si hay propuesta de multa, se evalúa si corresponde imponer la misma o no. Y tercero, si se llega a imponer la multa, el órgano administrativo persigue su cobro mediante acciones de cobranza coactiva.

Es preciso resaltar la diferencia que existe entre la actuación de los inspectores en el marco de las actuaciones inspectivas y el procedimiento sancionador. Ambas fases por las que pasa la fiscalización de las normas laborales tienen periodos temporales distintos y principios distintos, tal como se verá más adelante.

Por último, las intendencias regionales son órganos desconcentrados de SUNAFIL. No tienen ninguna relación orgánica ni funcional con los gobiernos regionales. La intendencia regional utiliza a la región solo para delimitar su ámbito territorial.

5. ÓRGANO RESOLUTIVO E INTÉRPRETE SUNAFIL: TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

Las resoluciones que imponen multa, acabada la segunda instancia (intendencia regional), pueden ser revisadas por el Tribunal de Fiscalización Laboral mediante recurso de revisión. La función de este Tribunal es la de unificar la jurisprudencia administrativa dentro de la SUNAFIL y, con ello, crear precedentes de obligatorio cumplimiento para los operadores del sistema de inspección (inspectores, subintendentes e intendentes) sobre la correcta interpretación de las leyes laborales.

Este Tribunal, aunque depende orgánicamente de SUNAFIL cuenta con independencia técnica.

Lo que queda claro, luego de comprender la finalidad de este Tribunal, es que la Alta Dirección ya no tiene competencia para aclarar el sentido ambiguo de las normas laborales mediante directivas, salvo en lo que se refiere a competencias y funcionamiento de la inspección. El artículo 11.v del ROF de SUNAFIL permite al superintendente “emitir criterios técnico-legales sobre la aplicación de la normativa de inspección del trabajo”.

6. LOS INSPECTORES DE TRABAJO Y DE SEGURIDAD Y SALUD SUNAFIL

Tienen relación contractual con SUNAFIL y están destacados en los órganos ejecutivos (intendencias regionales). Los inspectores realizan su trabajo de vigilancia en el cumplimiento de normas laborales y de seguridad y salud en la fase de actuaciones inspectivas o de investigación.

A pesar de su relación contractual con SUNAFIL, gozan de autonomía técnica y funcional. Se les garantiza independencia frente a cualquier influencia exterior. Lo anterior no los exime de cumplir sus funciones dentro del plazo legal, de someterse al control y seguimiento de sus actuaciones por sus superiores y la obligación de adecuarse a las normas y criterios aplicables en el sistema.

Según la Ley General de Inspección del Trabajo, artículo 6 de la Ley 28806, hay tres clases de inspectores:

a) Supervisores inspectores. - Son jefes de grupo. Se encargan de revisar las actas de infracción o informes que firman los inspectores de trabajo, además de apoyarlos en la planificación de sus labores. Rara vez realizan actuaciones inspectivas en los centros laborales. Y están facultados para desempeñar íntegramente todos los cometidos de la función inspectiva. Finalmente, existen solo en algunas intendencias regionales.

b) Inspectores de Trabajo. - Son los servidores públicos que realizan las actuaciones inspectivas y de investigación. Tienen todas las competencias para llevar a cabo la función inspectiva, así como los Supervisores. Están divididos por especialización: laborales, derechos fundamentales y seguridad y salud en el trabajo.

c) Inspectores Auxiliares. - Al igual que los inspectores de trabajo realizan las actuaciones inspectivas y de investigación. No obstante, solo tienen competencia para realizar su labor de fiscalización en materias que no revistan complejidad (Decreto Legislativo 1383). Por ende, los inspectores auxiliares no pueden firmar un acta de infracción de una materia compleja, pues su firma será causal de nulidad del mencionado documento, salvo que estén acompañando a un inspector de trabajo en la diligencia. Mientras, las orientaciones técnicas las puede realizar en cualquier tipo de empresa.

Este panorama legal, sin embargo, se ha visto cuestionado por la realidad de las intendencias regionales. La gran mayoría de las intendencias regionales cuentan solo con inspectores auxiliares, razón por la cual no pueden hacer fiscalizaciones en medianas o grandes empresas. No se entiende por qué se posterga el ascenso de los auxiliares a inspectores de trabajo, más aún si todos los auxiliares cuentan con más de 2 años que es el requisito para el ascenso. Este es un grave obstáculo para lograr el fortalecimiento del Sistema General de Inspección.

Otra constatación que cuestiona la realidad del sistema de inspección es el número de inspectores. Según la OIT debería existir 1 inspector para cada 2,500 trabajadores, por cuanto corresponde que nuestra inspección tenga cerca de 2,000 inspectores. Sin embargo, SUNAFIL cuenta con cerca de 700 inspectores a nivel nacional. Estamos muy por debajo de los ratios internacionales.

7“El fin de la centralización administrativa que pregona el convenio 81 OIT es la aplicación de políticas uniformes y un uso racional de los recursos” (Navarro, 2010, p. 103).

8No obstante, no estaría prohibida una inspección dirigida por varias autoridades centrales, cuando las competencias materiales así lo exige. Por ejemplo, el convenio 129 OIT, sobre la inspección en la agricultura, propone que en este tema se podría organizar una inspección independiente con su propia autoridad central (artículo 7.1). En países como Bélgica, la vigilancia de condiciones sociales está sometida a una autoridad central, mientras la inspección en seguridad y salud la dirige otro órgano unitario y especializado.

9No queda claro de lo señalado en la Ley 29981, Ley de creación de Sunafil, si determinar las competencias de los inspectores es una materia incluida dentro del “funcionamiento interno”. Por ejemplo, qué debemos entender como “domicilio del empleador” a efectos de limitar la entrada libre de los inspectores. O si los trabajadores CAS pueden ser fiscalizados por los inspectores. Me parece que estas ambigüedades deben ser solucionadas por el Superintendente mediante normas o directivas. Obviamente, las de interpretación de normas legales laborales (derechos y obligaciones de trabajadores y empleadores) corresponden ya al Tribunal de Fiscalización Laboral.