César Ochoa - El estado Social en la Constitución de 1993

6Esta finalidad, que consideramos esencial, puede lograrse también desde otras herramientas de persuasión como las medidas de requerimiento. Así mismo, también puede coadyuvar a dicha finalidad, la calidad de título ejecutivo de las resoluciones administrativas de la inspección de trabajo.

Capítulo II

La organización del sistema de inspección peruano

1. AUTORIDAD CENTRAL: UNIDAD ORGÁNICA Y FUNCIONAL DE SUNAFIL

Sobre la organización del sistema de inspección, el artículo 4 del Convenio 81 encarga la vigilancia y control de la inspección laboral a una autoridad central. Por tanto, la unidad debe ser básicamente funcional, ya que una sola autoridad debe dar las pautas de organización y funcionamiento del sistema7. Con ello se aseguran políticas de funcionamiento y metodología de actuación homogéneas, que básicamente redundan en eficacia administrativa y presupuestal. Lo que estaría prohibido es una inspección descentralizada, como sucedería con inspecciones autónomas con cada región dirigidas por autoridades distintas8.

En el Perú, la Ley General de Inspección, Ley 28806, creó la autoridad central de inspección, al constituir una Dirección General de Inspección en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Con ello, se buscó darle una orientación funcional unitaria a la inspección laboral que se encontraba hasta ese momento bajo la Dirección Nacional de Trabajo. La autoridad central de la inspección, premunida del artículo 22 de la Ley 28806, empezó a disponer la agregación temporal de inspectores de Lima hacia las regiones, con el fin de que inspectores especializados de Lima realicen actuaciones inspectivas fuera de sus límites habituales de fiscalización. Asimismo, a la unidad orgánica especializada se sumó la unidad en las materias a fiscalizar, pues se encargó a la autoridad central la vigilancia en materia socio laboral, derechos fundamentales y seguridad y salud en el trabajo a nivel nacional. Quizá a partir de este momento podemos hablar recién de la existencia de un Sistema General de Inspección en el Perú.

A partir del 2013, toda la estructura orgánica unitaria que se había construido alrededor de la Dirección General de Inspección es transferida a la Alta Dirección de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL). La Ley 29981 reconoce en el Consejo Directivo y en el Superintendente de la SUNAFIL a la nueva autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección de Trabajo (artículo 3, primer párrafo).

Debajo de la Alta Dirección de SUNAFIL existen intendencias regionales, como órganos desconcentrados, que tienen una competencia territorial específica. La competencia territorial de cada intendencia regional abarca una región del Perú. Estas intendencias se encargan de ejecutar los planes y estrategias que elabora la Alta Dirección a nivel nacional, así como de cumplir con su función fiscalizadora en su ámbito regional. Es decir, la dependencia es de tipo orgánica, ya que la Alta Dirección como las intendencias regionales, son parte del mismo organismo (SUNAFIL) y de tipo funcional, ya que las intendencias regionales desempeñan sus funciones en el marco de la dirección ejercida por la Alta Dirección de SUNAFIL.

En consecuencia, tanto la Alta Dirección como las intendencias regionales pertenecen a la misma SUNAFIL, solo que la primera representa el ámbito nacional y unitario del sistema de inspección, mientras las segundas representan unidades de ejecución de las políticas de inspección en cada región.

2. EXCLUSIÓN DE LA COMPETENCIA FISCALIZADORA DE SUNAFIL: MICROEMPRESAS

La Ley que crea la SUNAFIL excluye de su ámbito de acción los procedimientos de supervisión, control e inspección de las normas de trabajo en las microempresas formales y no formales, pues confía estas atribuciones a los Gobiernos Regionales (artículo 3, segundo párrafo). Esta decisión, me parece que atenta claramente contra el Convenio 81, en la medida que rompe el principio de la autoridad central.

Me explico, aunque, como ya se dijo, es posible que algunas competencias salgan del ámbito de competencia de la autoridad central (SUNAFIL), lo que es inadmisible es que la supervisión de los Gobiernos Regionales no esté sometida a autoridad central alguna. Esta decisión organizativa es inconstitucional. Pero, todavía hay más, pues desde un aspecto formal una ley ordinaria, como la Ley que crea la SUNAFIL, no puede modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La segunda disposición complementaria modificatoria de la Ley SUNAFIL incorpora a la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales las nuevas atribuciones en materia de inspección laboral, lo cual viola el artículo 106 de la Constitución en la medida que solo una ley orgánica puede modificar a otra ley orgánica.

Felizmente, este grave error jurídico y de gestión ha sido subsanado temporalmente por la Ley 30814, Ley de Fortalecimiento del Sistema Inspección del Trabajo (9 de Julio de 2018). Esta norma ha regresado a SUNAFIL, por un periodo de 8 años, las competencias para fiscalizar microempresas.

3. ÓRGANOS DIRECTIVOS SUNAFIL: ALTA DIRECCIÓN

La Alta Dirección cuenta con un órgano deliberativo, que es el Consejo Directivo, y una autoridad ejecutiva, que es representada por el superintendente.

El Consejo Directivo es un órgano colegiado que es el responsable de aprobar las políticas institucionales y la dirección de SUNAFIL. Es un órgano muy importante, ya que señala la línea estratégica y las metas que debe cumplir el sistema de inspección. Puede decidir sobre darle prioridad a fiscalizaciones en un sector determinado (sector textil o de la banca) o, simplemente, darle preferencia a la fiscalización en materias concretas (derechos fundamentales, por ejemplo) respecto de otras.

Es importante señalar que el Consejo Directivo no cuenta con representantes de los trabajadores o empleadores. Sus miembros son representantes de organismos públicos: Ministerio de Trabajo, SUNAT, SERVIR, EsSalud y Gobiernos Regionales. Esta conformación, absolutamente estatal, niega la participación de los actores sociales en la toma de decisiones de SUNAFIL.

Por su parte, el superintendente es quien representa a la SUNAFIL. Es designado por Resolución Suprema a propuesta del Ministro de Trabajo, lo cual en muchos casos cuestiona la imparcialidad del candidato nombrado. Ejecuta los planes y políticas acordadas en el Consejo Directivo desde una visión nacional, a través de la reglamentación de estas. Obviamente, coordina con las intendencias regionales para que estos planes, políticas y estrategias se apliquen en cada región. Adicionalmente, emite normas sobre funcionamiento interno o administrativo de la SUNAFIL. Ya no tendrá competencia para emitir directivas que interpreten o aclaren el significado de las normas legales laborales o de seguridad y salud, puesto que ello está encargado ahora al Tribunal de Fiscalización Laboral9.

4. ÓRGANOS EJECUTIVOS SUNAFIL: INTENDENCIAS REGIONALES

Las Intendencias Regionales dependen orgánica, técnica y funcionalmente de la Alta Dirección, razón por cual deberán cumplir lo que esta última ordene. Esto no significa que solo se sujetan a los dispuesto expresamente en los planes, políticas, estrategias u objetivos de la Alta Dirección, ya que están sometidos a un mandato general de “velar por el funcionamiento del sistema de inspección del trabajo, en el ámbito de su competencia” (artículo 38.3 del ROF, Decreto Supremo 007-2013-TR). Es decir, pueden tener también estrategias o planes propios dependiendo de la realidad económica de la región. Por ejemplo, en una región con puertos es factible que se le dé prioridad a la fiscalización del régimen de estibadores portuarios.

Sin lugar a dudas, la función más importante y la que marca la pauta organizativa de la inspección laboral en las intendencias regionales es la de vigilar o supervisar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo. Y es en el marco de esta función central de supervisión que se brinda la asesoría técnica a trabajadores y empleadores, difundiendo criterios técnicos interpretativos que crea la propia inspección en el cumplimiento de sus funciones.