Enfoques para el análisis de políticas públicas

A partir de los años ochenta, se puede notar la importante influencia del neoinstitucionalismo económico en el auge de las políticas neoliberales 19. Es también sintomática la influencia casi hegemónica del pensamiento económico en la teoría política desde esta época y, en particular, de la teoría de la elección racional, la teoría de juegos y la escuela de la elección pública o public choice, en inglés. Esta última es definida por uno de sus más prominentes representantes como

la aplicación de la teoría económica (economics) a la ciencia política. Su objeto de estudio es el mismo de la ciencia política: la teoría del Estado, las reglas del voto, el comportamiento electoral, la política de partidos, la burocracia, etc. La metodología del public choice es la de la economía (Mueller citado en Lane, 2005)

Por eso, la mayoría de los estudios neoinstitucionales se han desarrollado bajo la sombra de las políticas neoliberales y han servido a su legitimación. Sin embargo, es pertinente recordar que la perspectiva neoinstitucional es mucho más amplia, puesto que las investigaciones pueden perfectamente llevarse a cabo desde orillas ideológicas distintas. Se puede ver, por ejemplo, la sugerente obra de la antropóloga Mary Douglas (1986), que ofrece una crítica contundente a la teoría de la elección racional; o el trabajo de Ostrom (2005), que señala que la validez de la teoría de la elección racional y de la teoría de los juegos en el análisis de la acción pública se limita a unos casos muy particulares, excepcionales. En la mayoría de los casos de acción pública, estas teorías son insuficientes para dar una explicación satisfactoria o para producir un resultado eficiente (en particular, sostenible a largo plazo).

Un ejemplo de un marco de análisis neoinstitucional

En la actualidad, la mayoría de los analistas de políticas públicas adoptan con más o menos énfasis algunos aspectos del análisis neoinstitucional en sus marcos de análisis 20. En particular, se destacan los trabajos de la politóloga norteamericana Elinor Ostrom (2005), ganadora del Premio Nobel de Economía en 2009 (véase el capítulo dedicado a ella en este libro). Ostrom busca entender cómo las instituciones afectan los comportamientos individuales de los actores inscritos en procesos de políticas públicas. Y para ello, ha desarrollado un marco de analítico al que ha llamado análisis del desarrollo institucional (IAD), que se fundamenta principalmente en la tradición de la nueva economía institucional desarrollada por autores como North y Williamson, es decir, en una perspectiva híbrida del neoinstitucionalismo económico e histórico. El marco pone en su centro una arena de acción en la cual se interrelacionan actores individuales y colectivos, en una situación que se corresponde con el arreglo institucional específico y concreto operante para la política pública. En un primer momento, el análisis de estas interrelaciones, desde la perspectiva de la elección racional, permite explicar las características de una política pública (the resulting outcomes) para luego, en un segundo momento, entender los factores que influyen sobre la estructuración misma de la arena de acción. Para ello, el modelo considera tres tipos de factores: las reglas utilizadas por los participantes para ordenar sus relaciones (rules-in-use), las características materiales y físicas del contexto pertinente (estado del mundo) y, finalmente, lo que aleja un tanto el marco del IAD de un neopositivismo reductor, esto es, las particularidades culturales propias a la comunidad de política (attributes of community).

El enfoque de redes

La emergencia de la noción de red (network) en el análisis de las políticas públicas se corresponde con la insatisfacción creciente en relación con los enfoques tradicionales, centrados en el examen de los elementos formales de las estructuras y en arreglos político-administrativos. En los años sesenta y setenta, la visión de un proceso de política pública, esencialmente pensado como jerárquico, instrumental y formalista (top down), reñía con las evidencias de los análisis. Justamente porque las políticas estaban formuladas en instancias políticas informales externas a las instituciones convencionales, del tipo parlamento o de administración pública. La idea de red propone una nueva manera de concebir el mundo.

En vez de intentar explicar la realidad como la consecuencia de una serie de relaciones causales lineales determinadas por fuerzas externas, las teorías de redes perciben la sociedad como si se realizara mediante la interacción de individuos que intercambian información y otros recursos. El meollo de esta perspectiva está en que considera los conceptos de organización social y de gobernanza (governance) de manera descentralizada (Marin y Mayntz, 1991, p. 26). De hecho, aunque esta perspectiva no era totalmente nueva en la ciencia política de la época, solo empezó a tener un auge a partir de la década de los años setenta. Inicialmente, las perspectivas neocorporativistas se concentraron en el estudio de las relaciones triangulares y estructurales entre el gobierno, la administración y los grupos de interés. Luego, esta idea fue ampliada por Heclo (1978), quien introdujo el concepto de red de controversia (issue network) para designar las complejas redes que incluyen un gran número de actores en el proceso de política pública, en particular en problemas públicos “nuevos”. Lo que predominó, entonces, fue la visión de un proceso a lo largo del cual se establecen relaciones más informales, descentralizadas y horizontales.

Según Kenis y Schneider (citados en Marin y Mayntz, 1991, pp. 33 y ss.), el surgimiento de esta concepción del mundo no fue casual, pues fue el resultado de distintas transformaciones, primero, en la realidad de la hechura de las políticas públicas; segundo, en desarrollos teóricos y conceptuales en el área, y, tercero, en progresos en las herramientas metodológicas. Para el primer aspecto, los autores señalan el crecimiento del carácter organizado de la sociedad (véase Mayntz, 1982) y la extensión de los dominios de intervenciones públicas (extensión del Estado de bienestar y surgimientos de nuevos problemas); la elevación de la complejidad social y la creciente interdependencia entre las organizaciones, con saberes más dispersos o fragmentados; la tendencia a la descentralización y a la fragmentación del Estado; la atenuación de la frontera entre público y privado, y la creciente transnacionalización de las políticas nacionales.

En forma paralela, la importancia de la información ha crecido y el desarrollo de la tecnología informática generó una demanda de cientifización de las políticas. Además, el segundo aspecto mencionado por los autores se relaciona con el abandono de una concepción analítica demasiado centrada en el Estado y las decepciones producidas por las fallas de la planificación en sus propósitos de transformar la sociedad. En particular, se evidenció el viacrucis de la implementación top down de las políticas (Pressmann y Wildavsky, [1973]1998), lo que puso en duda la validez de la distinción entre formulación (planificación) e implementación planteada por el modelo secuencial tradicional y dominante, incluso en la reactualización realizada por la nueva gestión pública (NGP), promovida a partir de los principios políticos neoliberales. De igual forma, las herramientas informáticas permitieron desarrollar nuevas posibilidades de formalización, modelización y tratamiento matemático y estadístico de los datos, lo que implicó mayores capacidades de análisis para los investigadores sociales.

Las redes de política son entendidas como una nueva forma de gobierno —la gobernanza—, que refleja el cambio de naturaleza en las relaciones entre Estado y sociedad (Kenis et al., 1991, p. 41). Además, estas redes son mecanismos de movilización de recursos políticos en temas en los cuales las capacidades y la información necesarias para formular, decidir o implementar programas de acción pública 21son diseminadas entre muchos actores públicos y privados, algunos con poder de “veto”. Las redes de actores establecen, así, un puente entre las jerarquías administrativas, los actores sociales y la lógica del mercado. En este sentido, se reconoce que el Estado no sabe todo, ni es capaz de saberlo todo, y no debe imponerse en la sociedad mediante un proceso de implementación vertical de tipo comando-control autoritario. Por esta razón, se produce un proceso de reconocimiento de necesidad mutua de los actores: la gobernanza.