Enfoques para el análisis de políticas públicas

Desde entonces, el problema de la explicación del cambio de política ha tomado una gran importancia en la investigación en política pública. Al lado del marco de las AC propuesto por Sabatier, otros dos marcos de análisis dominan el debate en este campo particular: el enfoque de la teoría del equilibrio puntuado, propuesto por Baumgartner y Jones (1993) 25, y el enfoque de las múltiples corrientes de Kingdon (1984) 26.

El marco de análisis por el referencial (enfoque de la escuela francesa) 27

Otra perspectiva, cercana a la anterior, es la propuesta desarrollada por el francés Pierre Muller (véase el capítulo de Jolly en este libro). Al entender las políticas públicas como configuraciones de actores, Muller (2006, pp. 67 y ss.) enfatiza tres puntos: 1) el problema de la racionalidad de los actores, 2) el papel de la administración pública y 3) las redes de actores. Sobre el primer punto, Muller señala la incertidumbre y la complejidad de los procesos de decisión, basándose en autores clásicos como H. Simon, C. Lindblom o Cohen, March y Olson.

En el segundo punto, Muller se fundamenta en lo que llama, para el caso francés, el medio decisional central. Este medio está configurado por cuatro círculos de decisión. Por el primer círculo transitan todas las decisiones (por ejemplo, el primer ministro, el ministro de hacienda, el presidente). El segundo círculo está compuesto por las administraciones sectoriales (ministerios) que intervienen en un campo específico. El tercer círculo está conformado por los socios externos del Estado, como los gremios, las grandes empresas privadas, las asociaciones, las organizaciones no gubernamentales (ONG), entre otros (véase Muller, 2006, p. 74). Por último, el cuarto círculo integra los órganos políticos como el Congreso, la rama judicial (Corte Constitucional o la Corte Suprema de Justicia en Colombia). Justamente, en el “marco de negociaciones interministeriales”, los diferentes puntos de vista se expresan y pesan sobre la decisión, la cual aparece como un proceso de elaboración, por “poda sucesiva”, de un “consenso mínimo entre los protagonistas” (Muller, 2006, pp. 75-76).

Finalmente, el tercer punto, se centra en mostrar cómo las redes de actores se constituyen en “redes de políticas públicas”. Es decir, se trata de “identificar los actores susceptibles de actuar en la interfaz entre las diferentes redes”, en la medida en que serán estos los que ejerzan “la función estratégica de integración de las diferentes dimensiones de la decisión” (policy brokers, mediadores, empresarios políticos). Estas redes de políticas públicas, que se expresan en foros o comunidades de políticas públicas, son el lugar de la “producción de la significación de las políticas públicas” (Muller, 2006, p. 76). Con esto, Muller busca integrar el carácter irreducible de la dimensión global que obra en la formación de las políticas públicas. Para lo cual es necesario integrar el papel de las ideas. Según Muller (2006), las políticas públicas no son solamente un proceso de decisión, sino el “lugar donde una sociedad dada construye su relación con el mundo” (p. 95). Una política pública es entonces también la construcción de una “imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir” (p. 95). Es el referencial de la política pública. Este articula cuatro niveles de percepción del mundo (valores, normas, algoritmos e imágenes) y se descompone en tres elementos: el referencial global, el referencial sectorial y los operadores de transacción llamados la relación global-sectorial (RGS) (p. 100). El referencial global es “una representación general alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales” (p. 100); el referencial sectorial “es una representación del sector, de la disciplina o de la profesión” y los operadores de transacción “corresponden a los algoritmos”. Para Muller, estos referenciales constituidos por “ideas, creencias y visiones del mundo tienen un estatuto equivalente al de los recursos monetarios u organizacionales” (p. 106), es decir, son ideas en acción (p. 107). En la acción política surgen “mediadores”, como agentes de cambio que buscan afirmar su hegemonía y liderazgo en un sector, que establecen el puente o realizan los ajustes entre el referencial global y el sectorial. Este proceso de ajustes y desajustes entre referenciales constituye entonces una dinámica continua de cambio en las políticas públicas 28.

Los enfoques interpretativistas

Con los marcos de análisis de las AC (Sabatier, 1993) y de los referenciales (Jobert, Muller, 1987; Muller, 1996) se ha introducido aspectos cognitivos para explicar las políticas públicas. Así, desde los años ochenta, con el giro neoliberal, estos autores y otros, insatisfechos con las explicaciones ofrecidas por las estrategias analíticas “racionales”, buscaron entender el papel de las ideas en estos procesos 29. Al respecto, las investigaciones realizadas por Jobert y Muller (1987), Haas (1990), Sabatier y Jenkins-Smith (1993) y Hall (1993) fueron claves para demostrar el impacto de las ideas en los cambios de políticas y para desarrollar y comprobar nuevos marcos de análisis. Sin embargo, para unos analistas, la lógica de los intereses objetivos de los actores individuales y colectivos, esto es, la perspectiva utilitarista, privilegiada en la mayoría de los análisis tradicionales e incluso “reforzada” o sofisticada con la perspectiva neoinstitucionalista (las AC o el referencial), no era suficiente para explicar las políticas públicas y sus cambios. Estos analistas consideraron que aquellas perspectivas seguían apostándole de todas maneras al paradigma de una ciencia globalmente neopositivista, empiricista, es decir, que solo es capaz de encontrar explicaciones científicas basadas en evidencias, aunque estas estuvieran enriquecidas por elementos cognitivos.

A partir de allí, un tercer grupo de analistas (Roe, 1994; Yanow, 2000; Fisher, 2003), muy crítico de la perspectiva objetivista y empiricista tradicional, se fundamenta en los postulados del construccionismo o de la teoría crítica para poner enfatizar los factores cognitivos, discursivos, argumentativos, retóricos y narrativos en sus análisis. De esta forma, asumen una postura epistemológica posempiricista que, por un lado, minimiza la importancia de los tradicionales factores objetivos e institucionales y que, por el otro, resulta ser muy crítica con las pretensiones generalizadoras basadas en el empirismo. Esta perspectiva implica también, en términos epistemológicos, un diálogo con tesis relativistas 30, o basada en el anarquismo metodológico (véase Roth Deubel, 2007c).

Esta tendencia del análisis político ha logrado, sin embargo, un cierto impacto en la medida en que ha puesto en evidencia el efecto de las estrategias discursivas y de las representaciones (creencias, símbolos, metáforas) sobre el comportamiento político y la toma de decisión. De hecho, se está redescubriendo, tal como hemos señalado, la importancia de la retórica, la argumentación, la narrativa y el storytelling en la actividad política en general (Salmon, 2007) y, por lo tanto, también en las políticas públicas 31. Esta postura se acerca más a la de Aristóteles y se aleja de la de Platón. En la perspectiva de Aristóteles (2005), la retórica, entendida como teoría de la argumentación persuasiva y no como mero ornamento lingüístico (Perelman, 2002), ocupa un lugar central en la acción y decisión humanas (Roth Deubel, 2007c). Para él, el racionalismo científico es incapaz de dar razón de todo. Si fuera así, en ausencia de evidencias científicas, solo quedarían argumentos que buscan convencer o persuadir al auditorio sobre un curso de acción probable (véase también el capítulo de Cano en este libro). Justamente, ese es el espacio de la política y también de las políticas públicas: las pruebas científicas sobre los méritos de las acciones públicas son, por su complejidad, por lo general escasas, como lo demostró Majone ([1989]1997) 32.