Enfoques para el análisis de políticas públicas

De manera general, se puede decir que con esta nueva manera de actuar, los costos de formulación resultaron ser más altos (concertación, participación, costos de decisión, tiempo —los mal vistos costos de transacción del neoinstitucionalismo económico—). No obstante, con ello se facilitó la implementación, ya que la participación de las redes en la elaboración y, eventualmente, la implementación de determinada política permitió que esta tuviera una mayor legitimidad y aceptación (reducción de la separación entre formuladores e implementadores).

Sin embargo, los éxitos de un proceso de política basado en redes no son determinables a priori, ya que se trata de una cuestión empírica. El enfoque de redes ofrece principalmente una serie de herramientas para describir y explicar los procesos de políticas públicas, tanto en las etapas clásicas (modelo secuencial) como en un proceso continuo. Permite también el desarrollo de estrategias analíticas comparativas para explicar las diferencias entre políticas, por las variaciones existentes en la conformación y dinámica de las redes en cada caso. Si el análisis de redes se ha considerado principalmente hasta aquí como una estrategia de análisis, es de señalar también la posibilidad de utilizar este enfoque desde una perspectiva normativa, es decir, como un modelo para la acción o la intervención pública (Kenis et al., 1991, pp. 44-48; Zornoza, en este libro).

El concepto de red puede entenderse como un término genérico para señalar una configuración para la cooperación entre actores interesados en un mismo tema. Rhodes (citado en Faure y Pollet, 1995, p. 112) ha propuesto una tipología con base en un continuum en el cual se ubica, de un lado, los issue networks, como redes cercanas a la teoría pluralista, de competición abierta, en donde las organizaciones participantes quedan autónomas; y, del otro lado, las policy communities, las comunidades de política, que se caracterizan por establecer y mantener fuertes vínculos entre ellas hasta acercarse casi a la lógica corporativista (véase Roth Deubel, 2002, pp. 34-35).

En forma de conclusión, como lo señala Zurbriggen (2004), se puede decir que la perspectiva de redes ha contribuido a la elaboración de un enfoque “que trasciende la distinción tradicional entre agente y estructura […], [entre] las visiones socio-céntricas y estado-céntricas”, gracias a un “concepto flexible diseñado para capturar el complejo juego entre actor e institución en el proceso de elaboración de políticas sectoriales” (p. 183).

El enfoque advocacy coalition (AC) y el cambio de política

El origen del enfoque AC, representante emblemático de la perspectiva de análisis “mixta”, remonta, según Sabatier (1999, pp. 117-120), su propio autor, a los años 1981-1982. En ese momento, con la intención de proponer una alternativa al enfoque secuencial entonces dominante, Sabatier buscaba, por un lado, sintetizar los mejores dispositivos aportados por los enfoques top down y bottom up, en el estudio de la implementación, y, por el otro, integrar de manera más satisfactoria el papel de las informaciones técnicas en los procesos de política. De esta manera, el autor se proponía construir un marco de análisis para explicar el cambio de política. Estas labores culminaron en 1993 con la publicación, en colaboración con Jenkins-Smith, de un libro que incluyó unos estudios empíricos basados en dicho modelo de las AC (véase Rubio y Rosero en este libro).

Este modelo se basa en cinco premisas. Primero, las teorías sobre proceso o cambio de política deben ser capaces de tener en cuenta de mejor forma la información relativa a los problemas. Segundo, es necesario ver los procesos de política en una perspectiva temporal de larga duración (unos diez años o más). Tercero, la unidad de análisis no puede limitarse a la estructura gubernamental, sino que además debería develar la existencia de un “subsistema de política”. Este subsistema, como parte del sistema político, está compuesto por una variedad de actores, públicos y privados, que están activamente implicados o interesados en un problema de política o en una controversia. Cuarto, dentro del subsistema, es preciso incluir no solo a los actores, sino también a periodistas, investigadores y analistas de políticas, por el papel importante que juegan estos en la difusión de ideas, así como a los demás actores de todos los niveles gubernamentales activos en el proceso de formulación e implementación (se integra allí la teoría de las redes). Finalmente, la última premisa consiste en considerar que las políticas públicas incorporan teorías implícitas sobre la manera de alcanzar sus objetivos. Estas teorías pueden ser entendidas como sistemas de creencias, que incluyen valores prioritarios, percepciones de relaciones causales y la importancia del problema, y apreciaciones en cuanto a la eficacia de los instrumentos de política utilizados, que son incorporados por los miembros de coaliciones de actores “militantes” o coaliciones de “causa” (las AC). La posibilidad de introducir tanto elementos subjetivos, por ejemplo, las creencias y los valores, como elementos más objetivos relativos al contexto y a los intereses de los actores en un único esquema-guía ofrece, así, la posibilidad de seguir a través del tiempo la influencia sobre la política pública de varios elementos: actores, contexto, ideas, información, cambios tecnológicos.

En estos subsistemas de política, los actores se estructuran en comunidades de política 22(por lo general, entre una y cuatro), cada una basada en un sistema de creencias específico (similar a un paradigma), que compiten entre ellas para influir sobre las decisiones públicas usando de manera instrumental los recursos que les procure el entorno del subsistema. Ese entorno influye sobre el subsistema y sus actores, y actúa como un proveedor de coerciones, limitaciones y recursos. A su vez, el entorno está compuesto por factores estables, como las reglas constitucionales, las condiciones socioculturales o naturales, y otros más dinámicos, como las condiciones socioeconómicas, la opinión pública, la mayoría parlamentaria o de gobierno.

Un aspecto importante de este modelo tiene que ver con la distinción que propone entre cambios fundamentales y cambios secundarios en la política. Los primeros son asimilados a un cambio de comunidad de política dominante en el subsistema. Se asemeja, haciendo una analogía con la epistemología kuhniana, a un cambio de paradigma en la política. Estos cambios fundamentales son relativamente poco frecuentes 23. Puesto que, en efecto, la mayoría de los cambios ocurren, no en el núcleo mismo de la política (policy core), sino en un nivel periférico, en los aspectos “secundarios” de la política 24, es decir, en reglamentaciones y cambios institucionales que no cuestionan el núcleo o fundamento de la política (policy core) ni el núcleo de las creencias (deep core) de la comunidad dominante acerca de la política en cuestión.

Posteriormente (Sabatier, 1999, pp. 147-148; 2007), los autores aportaron correctivos a su modelo inicial atribuyendo más importancia a los cambios en la opinión pública, como un factor dinámico, y tomando en consideración el grado de consenso necesario (variable según los países) para realizar un cambio profundo de política. En conclusión, para el enfoque de las AC los cambios de política ocurren debido a dos causas: una de orden cognitiva y otra de orden más objetiva. De una parte, porque existen cambios en los valores fundamentales de los miembros de las coaliciones de actores y, por otra, porque son consecuencia de perturbaciones externas a la política (Sabatier, 1999, p. 151). Para este autor, estas últimas generalmente son un elemento desencadenador en un proceso de cambio de política.