Enfoques para el análisis de políticas públicas

Actualmente, la mayoría de los autores reconocen la existencia de varios tipos de factores explicativos de la acción pública. Es decir, se reconoce la importancia no solo de los factores objetivos o racionales (las evidencias científicas) —lo que no es necesario discutir, según Aristóteles—, de los intereses, sino también de los factores institucionales y de los factores cognitivos (ideas, valores) en los procesos de construcción e implementación de las políticas públicas y, más generalmente, en la política. De esto, cabe concluir que la acción pública (y política) es compleja y difícilmente reducible a unos cuantos datos que se pueden medir objetivamente de forma cuantitativa y que se consideran determinantes universales o cuasi universales. Sin embargo, la integración en los análisis de estos múltiples factores —las racionalidades económicas (los intereses) y científicas, las instituciones y las ideas 16— implica el uso de marcos de análisis y metodologías más complejos, lo que resulta, por lo tanto, más trabajoso. De acuerdo con esto, en términos muy generales y demasiado esquemáticos, podemos considerar hoy que las diversas corrientes del APP se dividen en tres grupos.

Un primer grupo de teorías, que llamamos tradicional, enfatiza en los factores y variables objetivos que permiten explicar las políticas públicas. Un segundo grupo, que podemos llamar integracionista o mixto, considera imposible limitarse solamente a las variables objetivas, medibles, para explicar las políticas públicas. En este segundo grupo se mantiene el esquema general explicativo de las políticas públicas, pero con la pretensión de complementarlo, de forma variada y con más o menos importancia, con la integración en su marco explicativo de variables valorativas o subjetivas (referenciales, creencias, comunidad epistémica, ideas, etc.). Finalmente, un tercer grupo, que llamamos interpretativista, considera que el análisis tradicional —objetivista y neopositivista— ha fracasado en sus objetivos de construir una ciencia de la política con validez universal, por lo que apunta a reincorporar de manera central en sus propuestas analíticas los fundamentos valorativos presentes en Lasswell y desarrollar un marco de interpretación (más que de explicación) de las políticas públicas, basado principalmente en la importancia de la argumentación (el giro argumentativo), de la retórica 17, de la subjetividad y de los discursos.

Como ya lo anotábamos en otro texto (Roth Deubel, 2008a), el APP es un insumo fundamental para el debate político que se debe concebir como una erística, es decir, como un diálogo combativo, un pugilato verbal, basado tanto, o más, en argumentos como en evidencias y pruebas científicas, en el que la persuasión a los auditorios pertinentes es un elemento fundamental para imponer una política. Y con más razón en regímenes democráticos. Por este motivo, consideramos que es preciso integrar esta dimensión interpretativa en el análisis. Parafraseando una célebre expresión de Bourdieu, se puede decir, entonces, que el análisis de política es, así como la sociología, un deporte de combate. Ahora bien, a continuación se presentará, de manera sucinta, una serie de enfoques teórico-conceptuales, que intenta situarse en una perspectiva renovadora del análisis de políticas frente al tradicional ciclo de políticas. Por lo tanto, en adelante se hará mayor énfasis en las perspectivas de los grupos bautizados como integracionista e interpretativista.

Los enfoques tradicionales

Como se mencionó, los enfoques tradicionales se apoyan en teorías “objetivistas” que hacen énfasis en los factores objetivos medibles. Este es el caso de los enfoques basados en una epistemología neopositivista y, frecuentemente, en las teorías de la elección racional, de la elección pública o public choice y de los principios de la economía neoclásica y del individualismo metodológico. Además, estos son la corriente dominante del APP, generalmente adoptada por las instancias gubernamentales e internacionales para el análisis y la evaluación de las políticas públicas desde los años sesenta y setenta hasta hoy en día. Autores como Stokey y Zeckhauser (citados en Majone, [1989]1997, p. 47) consideran que el tema central del análisis de política es el mismo que el de la ciencia económica: el problema de la distribución de recursos escasos entre distintos fines. Gran parte de los trabajos de consultoría se realizan también en esta perspectiva 18. Estos análisis se sitúan en la tradición (neo)positivista de la investigación, por lo que sus autores consideran que sus análisis son objetivos y de carácter científico, ya que se basan en datos medidos y pretenden aportar pruebas y evidencias empíricas. Esta postura, que es también una estrategia discursiva o retórica, lleva a difundir y persuadir que sus conclusiones tienen una validez universal, aunque ya no se habla de “ley social”, de verdades o de pruebas, sino, más modestamente, de “lecciones aprendidas”.

Una concepción común a esta vertiente, de un lado, es la consideración de que las políticas públicas no son más que el resultado de una lucha, de una competencia entre los distintos intereses objetivos de los individuos o de grupos de interés (pluralismo liberal, teorías elitistas) presentes en una sociedad. De otro lado, se trata de una lucha de clases o fracciones de clases (teorías marxistas y neomarxistas más o menos refinadas) por el control legítimo sobre el Estado (Mény y Thoenig, 1992, p. 58). Así, desde una perspectiva neomarxista, Offe (citado en Mény y Thoenig, 1992, p. 60) considera, por ejemplo, que las políticas sociales del Estado de bienestar contribuyen a eliminar las disfunciones sistémicas que aparecen entre la economía y las estructuras de socialización que inculcan la lealtad al sistema. Por su parte, Pulantzas considera que la función del Estado, a través de sus políticas, consiste en “perpetuar las relaciones capitalistas de producción” (citado en Mény y Thoenig, 1992, p. 62). A pesar de representar posturas ideológicas diferentes, estas perspectivas comparten la idea de que su análisis es objetivo y, por lo tanto, verdadero, “científico”. En este sentido, las investigaciones empíricas realizadas a partir de estos fundamentos buscan, en lo esencial, confortar y reafirmar la validez de sus postulados de base, es decir, proteger su “núcleo duro”.

Los enfoques integracionistas

El segundo grupo, que hemos llamado integracionista o mixto, es muy amplio y variado. Va de unas perspectivas neoinstitucionales neopositivistas, cercanas a las teorías del primer grupo, hasta posturas que se alimentan de las epistemologías pospositivistas y de la teoría crítica. Podemos situar en este grupo, en particular, los enfoques neoinstitucionalistas, el marco de las coaliciones de causa o advocacy coalitions framework (ACF) de Sabatier y Jenkins, los enfoques de redes y el enfoque por los referenciales de Jobert y de Muller (véanse los textos relacionados en este libro).

Muchos de los analistas que pertenecían al primer grupo, a partir de los años ochenta y noventa, se han desplazado de las explicaciones basadas en los factores objetivos tradicionales hacia posturas que integran factores de tipo institucional o cognitivo. Los enfoques comúnmente llamados hoy neoinstitucionalistas se centran, por una parte, en el papel fundamental que juegan las instituciones (en una definición renovada) y, por la otra, en la comprensión y la explicación de la acción pública y de los comportamientos humanos. Se desarrollaron en los años ochenta como reacción a las perspectivas conductistas dominantes durante el periodo anterior. Peter Hall y Rosemary Taylor (1996), en un texto de referencia para la disciplina politológica, subrayan que en el neoinstitucionalismo, aunque no constituye un cuerpo teórico unificado —lejos de eso—, es posible distinguir tres grandes vertientes para la ciencia política contemporánea: la histórica, la de elección racional (o económica) y la sociológica.