Enfoques para el análisis de políticas públicas

Por último, la evaluación de las políticas públicas ha generado prácticamente la creación de un campo profesional específico, casi autónomo del APP, con su institucionalización en numerosos países. Los diferentes enfoques teóricos para la evaluación han recorrido un camino que va desde una perspectiva objetivista, cuantitativista, centrada en la medición —dominada por el pensamiento positivista o mecanicista— hasta unos enfoques que fueron integrando, paso a paso, mayor cantidad de criterios, de variables, particularmente cualitativos y de puntos de vista, a medida que se percibieron los límites y las lagunas del enfoque inicial. De la evaluación centrada en la búsqueda de causalidades simples se pasó a proponer la evaluación pluralista o múltiple, más comprensiva e interesada en los impactos o en la satisfacción de los usuarios o de los ciudadanos (véase Guba y Lincoln, 1989; Monnier, 1992; Rossi y Freemann, 1993; Kessler, Lascoumes, Setbon y Thoenig, 1998; o Roth Deubel, 2009). Sin embargo, en la actualidad, con la introducción del hábito de la medición en la gestión pública (introducida por la reforma del Estado a partir de los años ochenta y la nueva gestión pública o new public management), la práctica evaluativa tiende a concentrarse en la evaluación cuantitativa de la eficiencia (por ejemplo, en los análisis de costo-beneficio) y los resultados, en las auditorías y en la rendición de cuentas. Desde una perspectiva más crítica, Guba y Lincoln (1989) ofrecen, sin embargo, una vía interesante de renovación y de democratización de las prácticas de evaluación, alejándose de las tradicionales posturas positivistas y tecnocráticas que suelen dominar la actividad o profesión.

El cuestionamiento del enfoque secuencial

Los desarrollos iniciales de la investigación en políticas estuvieron muy influenciados por la epistemología positivista y la pretensión de objetividad científica. Stone (2002) denomina a esta tradición (que considera fallida) el proyecto racionalista (rationality project), que, además, se aleja de la perspectiva lasswelliana de fundar claramente en valores los análisis y las recomendaciones. Esta tradición positivista en el APP condujo a favorecer posturas tecnocráticas por parte de los analistas. Fundamentalmente, esta perspectiva, aún muy arraigada hoy en día, consiste en buscar

técnicas de ingeniería política que permitan tapar brechas, arreglar desperfectos o solucionar averías de la máquina estatal. En este camino se oye de ampliaciones, reformas legales, nuevos mecanismos de control, cambios de cultura, transformaciones en los mecanismos de representación y alianzas institucionales. (Roiz, 2007, p. 9) 11

Solo hasta los años setenta, y sobre todo los ochenta, se volvió a reconsiderar y reconocer la importancia de los valores en el APP. En particular, para mostrar los límites de los análisis de corte positivista, como el análisis de sistemas, simbolizados en el rotundo fracaso de los analistas en el caso de la guerra de Vietnam, y a la luz de las consideraciones epistemológicas pospositivistas de Thomas Kuhn (1962). Dror (1970) propondrá una nueva aproximación analítica a la que llamará el análisis de políticas, en vez de ciencia de la política. Dror consideraba, en efecto, que el análisis de políticas requería de una metodología diferente a la metodología científica tradicional, ya que era necesario reconocer en los procesos de política, más allá de la reivindicada multi o interdisciplinariedad, el papel importante jugado por los elementos extrarracionales (como la creatividad, la intuición, el carisma, etc.) o irracionales (como las motivaciones profundas). Más tarde, Majone ([1989]1997) señalará con mucha claridad que los problemas de políticas no son simples y que, por tanto, no se pueden resolver como se hace en los laboratorios, sino que son frecuentemente problemas transcientíficos, reacios al análisis y tratamiento científicos habituales 12. Se trataba, entonces, de considerar los problemas de la elaboración de políticas a partir de una metodología que alentara la percepción de los fenómenos estudiados y la invención de nuevos diseños sociales, para la producción de políticas y propuestas de políticas alternativas (al respecto, véanse también las importantes contribuciones críticas de Lindblom, 1999). Igualmente, Majone consideró ilusoria la pretendida objetividad o neutralidad científica (el objetivismo) de los estudios de políticas. Es decir que, desde su perspectiva, el investigador de política no podía pretender abstraerse del contexto político en el cual desarrollaba sus labores, con lo que se resalta que la acción de gobernar es más un arte 13que una ciencia exacta.

Debido a los límites conceptuales y las importantes críticas que sufrió el enfoque secuencial, en particular la ausencia de teoría causal, el hecho de que el enfoque se basara en una concepción idealizada y racional con un sesgo top-down (de arriba hacia abajo) y legalista, y, por lo tanto, ideal para los tecnócratas y otros ingenieros sociales (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993), muchos analistas consideraron que el modelo secuencial había cumplido su ciclo de vida y que debía ser reemplazado por “mejores teorías” (Sabatier, 1999, p. 7). En ese momento, la caja de herramientas o el recetario analítico producido por el enfoque secuencial y racional resultó ser un instrumento, en el mejor de los casos, incompleto o carente de capacidad explicativa (es decir, no puede contestar por qué cambian las políticas), y, en el peor de los casos, inefectivo y antidemocrático por su sesgo tecnocrático positivista o neopositivista. Por eso, para muchos analistas, fue clara la necesidad de introducir elementos provenientes de las perspectivas pospositivistas, críticas o construccionistas para efectuar una renovación profunda del campo del análisis de políticas. En su concepto, este cambio permitiría, con la reintroducción clara de los aspectos valorativos —el llamado giro argumentativo, es decir, propiamente político—, dar un nuevo impulso al APP (DeLeon, 1994; DeLeon y Vogenbeck, 2007).

Majone ([1989]1997) mostró de manera magistral las limitaciones intrínsecas de los enfoques y las técnicas de análisis convencionales, tendencialmente disciplinarios y centrados en el cálculo, como, por ejemplo, el uso del análisis costo-beneficio, que tiende aún a ser dominante en la actualidad, para el análisis y la elección de las políticas públicas en muchos trabajos científicos y académicos, así como en la práctica de las administraciones públicas y de los gobiernos. Los resultados de estos estudios pretenden ser considerados como insumos certeros (evidencias) para la elaboración de políticas y la toma de decisiones. Así, Majone mostrará, en particular, de acuerdo con los avances contemporáneos de la epistemología, las inconsistencias de este “decisionismo” tecnocrático 14, la imposibilidad de disponer de evidencias científicas inequívocas para la acción pública y la necesidad de tener en cuenta, y con más razón en una democracia, tanto la complejidad de las acciones y de sus efectos como los aspectos argumentativos y persuasivos inscritos en los procesos de formulación y toma de decisiones. En este sentido, Majone sugiere una reinterpretación de los estudios sobre teoría argumentativa y retórica de Aristóteles. Esta perspectiva (re)introduce la importancia de la argumentación en los procesos de políticas, rehabilita, de paso, la centralidad de la participación y deliberación ciudadanas en aras del interés mismo de la investigación racional y, de esta forma, acerca el análisis de políticas a los debates contemporáneos en teoría política —democracia radical, deliberativa, participativa— (Fischer, 2003). Majone ([1989]1997) considera el análisis de políticas como una contribución a la “deliberación pública mediante la crítica, la defensa y la educación”, ya que un buen análisis debe proveer, además de datos, “normas para la argumentación y una estructura intelectual para el discurso público” (p. 41) 15. En cierto modo, la orientación inicial dada por Lasswell en los cincuenta, específicamente, su consideración frente a los valores —minimizada por la mayoría de los analistas profesionales de los años sesenta y ochenta, dominados por el proyecto de racionalidad (Project of Rationality) y su pretensión de una supuesta objetividad y positividad de la ciencia de la política—, vuelve a cobrar hoy en día una gran importancia y validez con los enfoques pospositivistas, posempiricistas o construccionistas.