Enfoques para el análisis de políticas públicas

Originalidad y desarrollo de la política pública como un campo de estudio

La originalidad del concepto de política pública se encuentra en que permite enlazar, con un mismo término, tanto la producción normativa de las instituciones públicas (planes, leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos, fallos jurídicos, etc.) como las actividades políticas y administrativas realizadas tanto por actores políticos y sociales como por autoridades públicas para la elaboración, decisión, implementación y evaluación de esta producción (el proceso de la política o policy process), así como sus efectos en la sociedad y en la actividad política misma. Por eso, la política pública es un fenómeno complejo en el cual interactúan, frecuentemente mediante redes estructuradas de agentes, no solo los elementos institucionalizados, sino también las reglas formales, las ideas, los intereses y las instituciones políticas (Capano, 2009, p. 18). De modo que hay que entender la política pública como un conjunto compuesto por elementos y procesos que, con el concurso activo o voluntariamente inactivo 7de alguna institución gubernamental o autoridad, se articulan racionalmente entre sí para lograr el mantenimiento o la modificación de algún aspecto del orden social. Tomados por separado, cada uno de estos elementos es frecuentemente objeto de análisis de diversas disciplinas (como el Derecho, la Administración, la Sicología, la Ciencia Política, la Economía, la Sociología, etc.). Sin embargo, la especificidad del campo de estudio de Análisis de Políticas Públicas (APP) consiste precisamente en analizar el proceso de la acción pública bajo diversas modalidades, enfoques y métodos, enlazando diversas disciplinas académicas tradicionales. Con este sentido, Dunn (1981) definió esta disciplina como “una ciencia social aplicada que, mediante el uso de múltiples métodos de investigación y argumentos, produce y transforma una información pertinente sobre la política pública para que pueda ser usada por el sistema político para resolver problemas de política pública”. Se trata, entonces, según una expresión que hizo carrera, de entender el Estado en acción o, más precisamente, el gobierno o, aún mejor, la gobernanza en acción.

Uno de los reconocidos pioneros en esta reflexión es, sin duda alguna, Harold Lasswell. En su texto fundador La orientación hacia las políticas, publicado en 1951, consideró necesario desarrollar unas ciencias de la política (policy sciences), o sea, unas “ciencias del curso de acción”, para “usar de la manera más eficiente la fuerza de trabajo, las instalaciones y los otros recursos del pueblo norteamericano” con el fin de “resolver las necesidades políticas” apremiantes de la época. Para el autor norteamericano, se trataba de “avanzar en la averiguación científica del proceso de producción y ejecución de las políticas”, para entender mejor la elección del ser humano (los procesos de decisión) y “mejorar la racionalidad del proceso político”, gracias a la aplicación de los mejores métodos científicos 8. En este planteamiento Lasswell coincide con la idea del “buen uso de las fuerzas del Estado”, expresada por von Justi ya en el siglo XVIII (véase la nota 5).

De forma sintética, Lasswell propuso que las ciencias de la política se distinguen de las investigaciones realizadas por las otras disciplinas por ser una actividad

• investigativa, es decir, orientada hacia la resolución de los problemas, puesto que los problemas de políticas deben ser situados en un contexto específico que tiene que ser tomado en cuenta en el análisis, en el uso de los métodos y en las recomendaciones emitidas;

• multidisciplinar en sus enfoques, debido a que cualquier problema social o político es una composición de múltiples elementos que no le corresponde a ninguna disciplinar en particular;

• y claramente normativa u “orientada por valores”; en particular, la disciplina debe ser orientada por los valores democráticos y el respeto a la dignidad humana.

Lasswell (1951) llamó también a este nuevo campo de estudio las “ciencias de las políticas de la democracia” (en inglés, policy sciences of democracy), ya que tenían como finalidad el diseño de políticas que estuvieran orientadas democráticamente, lo que indica así la conexión existente entre el trabajo gubernamental, la teoría política y la construcción de instituciones y de un Estado de derecho enfocados a la realización, en sus palabras, “de la dignidad humana”. Esto lo podemos interpretar, a nuestro juicio, como la garantía de los derechos humanos 9, considerados como los fines últimos del Estado democrático contemporáneo. Por eso, Lasswell confiaba en que las ciencias de la política aportaran el conocimiento necesario para “mejorar” la democracia. En este sentido, el APP rechaza la pretensión de objetividad científica en su actividad. Justamente porque el trabajo del analista debe estar orientado por valores (la dignidad humana) y debe tener una clara pretensión de formación y de ilustración, para que la ciudadanía sea (más) deliberante. Obviamente, para Lasswell, era claro que esta disciplina académica nueva debía también permitir, en el contexto de la llamada Guerra Fría, defender o demostrar la superioridad de los valores de la democracia liberal, particularmente de la norteamericana. En este contexto se desarrolló el muy conocido enfoque de las etapas o fases, denominado también enfoque secuencial (véase el texto de Calderón en este volumen).

El enfoque secuencial

El primer marco conceptual, el más popular e influyente, sigue siendo sin duda el modelo clásico del ciclo de política o modelo secuencial, también llamado el enfoque de los libros de textos 10. Este modelo, inicialmente sugerido por Lasswell (1956) y luego desarrollado por Jones (1970), permitió realmente “lanzar” el APP como un campo académico específico. Por lo regular, la política pública se presenta como un objeto de análisis que puede ser subdivido en varias etapas que, a su vez, se pueden estudiar separadamente (lo que es el resultado de la influencia del positivismo y el neopositivismo). Estas etapas son, por lo general y en este orden, la definición del problema y la construcción de la agenda pública, la formulación de soluciones, la toma de decisión (o legitimación), la implementación y, finalmente, la evaluación. Este enfoque permitió, sobre todo hasta los años ochenta, la realización de innumerables investigaciones especializadas en una u otra etapa específica o en todo el proceso que, por entonces, era concebido como una sucesión (lógica) de etapas. Igualmente, este enfoque facilitó la elaboración de teorías parciales para cada una de las secuencias del proceso. Esta es, al mismo tiempo, la fuerza del modelo, pero también su mayor debilidad, puesto que se tiende a perder de vista el proceso en su conjunto.

Para la identificación de problemas y la construcción de la agenda se destacan, por ejemplo, los modelos propuestos por Cobb y Elder (1972), Kingdon (1984) y Garraud (1990). La secuencia de formulación y legitimación de las políticas públicas ha sido particularmente discutida y analizada por autores tales como Simon (1959), Lindblom (1959), Allison (1971), March y Olson (1972), Sfez (1976), entre otros, cuyos nombres están relacionados con el ámbito de la teoría de la decisión (véanse las nociones de racionalidad absoluta y limitada, incrementalismo, garbage can model, etc.). El estudio de la fase de la implementación de la política pública conoce una obra pionera con Selznick (1949) y va a tener un importante desarrollo en la década de los años setenta con las investigaciones realizadas por autores como Pressmann y Wildavsky ([1973]1998), Bardach (1977), Elmore (1978), Sabatier y Mazmanian (1979) (sobre esto, véase Roth Deubel, 2002).